环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼(简称“两诉”)是我国在深化环境司法改革中的两项重要制度，在生态环境风险预防及生态损害修复方面发挥了重要作用。但由于两者在原因行为、适用范围等方面具有相似性，以致出现制度功能重叠和冲突，影响了生态损害的及时救济。

《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》(以下简称《若干规定》)中对两诉衔接方式进行了规定，但两诉的冲突并未彻底解决。因此，两诉制度关系应如何设定以最大程度减少制度内耗的问题亟待研究。

1、两诉冲突的原因与具体表现

1.1两诉适用范围界限模糊

两诉的适用范围均涵盖了环境污染及生态破坏行为，出现重叠。具言之，环境污染或生态破坏行为对社会公共利益构成重大风险或已经造成损害两种情形均属于环境民事公益诉讼的受案范围。而生态环境损害赔偿诉讼将适用情况限于对生态系统已造成严重后果的情形。

虽然立法者有意通过环境损害严重程度和行为违法性的划分令两诉的适用范围相对分离，但相关规范中使用了“较大事件”等概括表述，无法清晰划分适用范围。加之两诉在起诉主体和诉前磋商程序等方面的差异，针对同一损害行为发生重复适用的风险客观存在，两诉冲突难以避免。

1.2衔接规则存在缺陷

1.2.1未回应生态环境损害赔偿诉讼磋商环节引发的衔接问题

生态环境损害赔偿诉讼规定了前置性磋商程序，使两诉的衔接问题进一步复杂化。《若干规定》未对此问题作出回应，磋商程序与环境民事公益诉讼启动和审理的衔接规则存在空白。

首先，磋商程序是否应当公告欠缺统一规定。政府、社会组织、检察机关间的信息共享机制存在缺陷。社会组织及检察机关可能因不知晓磋商程序已开始而提起诉讼。其次，磋商程序与环境民事公益诉讼程序的优先性不明。磋商程序开始前法院已进入审理程序的环境民事公益诉讼是否中止、何时中止存疑。最后，若在先提起的环境民事公益诉讼因磋商程序的启动而中止，在磋商成功或失败后，已进行程序应如何处理未有规定。

1.2.2合并、中止及补充诉讼规则不合理

《若干规定》第十六条为两诉的合并审理规定，针对同一生态环境损害行为，若生态环境损害赔偿诉讼已进入审理程序，检察机关或社会组织提起环境民事公益诉讼，可进行合并审理。但第十六条的规定并不周密。首先，当两诉起诉顺序与规定正好相反时，能否适用合并审理存疑。其次，在两诉具体规则运用上的冲突尚未被法律解决前，直接以司法解释规定两诉可进行合并审理将造成诸多问题。例如，生态环境损害赔偿诉讼适用前提之一是“被告行为违反法律法规”,而环境民事公益诉讼则无此要求。[1]合并后如何处理两诉具体规则差异尚不明确。

《若干规定》第十七条规定对同一生态环境损害同时存在两诉时，环境民事公益诉讼中止审理。该规定无需考虑何者起诉在先，亦不考虑环境民事公益诉讼的进展阶段。在冲突发生时机械地将环境民事公益诉讼排除在外，使环境民事公益诉讼原告的诉权受限，将使得为起诉投入大量成本的社会组织积极性受挫。[2]检察机关提起的环境民事公益诉讼已进行了诉前公告程序，公告对象包括政府。该规定实际赋予了政府放弃诉权后又反悔的权利。[3]中止规则体现出规则制定者将生态环境损害赔偿诉讼置于优位之理念。但通过中止环境民事公益诉讼以凸显政府在环境救济中的优位，无疑是成本高且无法彻底解决冲突的方案。

《若干规定》第十八条规定了两诉的既判力效果。一诉可对在先提起的另一诉未能涵盖的诉讼请求补充起诉。但两诉原告所能提起的诉讼请求基本一致，且行政机关具有资金、举证等方面的优势，社会组织要证明存在未涵盖的诉讼请求，成本及难度较高。

2、两诉冲突的理论根源与共性探讨

2.1生态环境损害赔偿诉讼性质争议

生态环境损害赔偿诉讼通过一系列政策性文件而构建。以政策方式推动环境司法领域的变革，无疑是高效、灵活的，但亦可能因此缺乏坚实理论支撑。生态环境损害赔偿属于何种性质的诉讼长期处于争议状态。

2.1.1私益诉讼说

私益诉讼说同样以自然资源国家所有权作为权利基础。持该观点的学者认为，生态环境损害赔偿诉讼体现“环境有价、损害担责”的理念，政府代表国家通过行使损害赔偿请求权填补受损权利。此种损害赔偿请求权是基于私权受到侵害而产生，故属于私益诉讼。[4]

生态环境作为一种公共物品，其非竞争性与非排他性导致其产权难以界定。确权是解决方法之一。通过将生态环境中的部分要素进行确权，将公共物品转化为私人物品，采用民法救济方式予以维护。但并非生态环境中的所有要素均可被确权，自然资源的损害与生态环境损害不能等同，进而不可避免地出现了适用范围过窄的问题。其次，私益诉讼说与生态环境损害赔偿诉讼的功能定位有所背离。即使私益诉讼说将国家拟制为特殊的私主体，但无论从权利主体、救济方式上如何论证生态损害赔偿诉讼的私益属性，都难以回避生态损害赔偿诉讼维护公共利益的公益权能。

2.1.2公益诉讼说

公益诉讼说从诉讼目的出发对生态环境损害赔偿诉讼进行定性。该诉所维护的生态环境利益最终由全体民众所享有。原告与诉讼结果并不存在直接利害关系。在生态环境可以被修复的情况下，赔偿义务人承担责任后生态环境功能得以恢复，其最终受益者是享受生态利益的特定公众。即使在部分案件中生态环境丧失修复可能性，赔偿将用于生态损害的替代修复，最终受益者仍为全体公众。

公益诉讼说从政府负有维护生态环境义务角度阐明了政府何以作为原告，契合了生态环境损害赔偿诉讼维护公益之目的。该说建立在国家维护环境义务的基础上，解决了自然资源国家所有权作为诉讼基础导致适用范围过窄的问题。但与私益诉讼说对比，公益诉讼说需证明以自然资源所有权作为寻求救济的权利基础并不能决定生态损害赔偿诉讼的私益性质。

2.1.3特殊的环境民事公益诉讼说

在公益诉讼说的基础上，有学者提出了特殊的环境民事公益诉讼说。要证成生态环境损害赔偿诉讼属于特殊的环境民事公益诉讼，不仅需要证明其公益性质，且由于该理论建立在公益诉讼说的基础上，同样面临证明“以自然资源所有权作为寻求救济的权利基础并不能决定生态损害赔偿诉讼的私益性质”的任务。

第一，生态损害赔偿诉讼以救济环境公共利益为目的。

生态环境可划分为可以被物权化的自然资源和不可物权化的环境要素。前者具有经济价值和生态价值，如林木。由于经济价值和生态价值共存于同一客体中，因此可通过“确权—救济”的模式实现对经济价值和生态价值的同时救济。向侵害环境利益的主体追索资源的经济价值是手段，实现修复资源承载的生态价值为目的。而不可物权化的环境要素由于具有公共物品属性，对其救济直接体现修复生态价值的公共利益追求。

第二，自然资源所有权可以被解释为一种公法性所有权。

私益诉讼说认为，自然资源所有权是一种私权，故以私权作为寻求救济权利基础的诉讼应为私益诉讼。但若跳出“所有权必然是私权”的逻辑惯性，将生态环境视为全民所有、国家维护管理的公有财产，将自然资源国家所有权视为国家在宪法义务规范下，基于全民利益对自然资源进行支配的公法性所有权，则自然资源国家所有权的公法属性与生态环境损害赔偿诉讼的公共利益目的将形成协调状态。[5]

故从内部视角看，生态环境损害赔偿诉讼以维护生态环境公共利益为最终目的，建立在公法性所有权基础上，将生态环境损害赔偿诉讼归为公益诉讼更加合理。而从两诉比较的外部视角观之，两诉在诉讼目的、诉讼被告上具有共性。且在适用范围、原告和磋商程序方面的差异，并不影响两诉性质相同的判断。因此，特殊的环境民事公益诉讼说有其合理性。且与公益诉讼说相比，特殊的环境民事公益诉讼说可直接为两诉制度整合提供理论基础。

2.2环境民事公益诉讼的法理基础争议

2.2.1以环境权作为法理基础

环境权是当代及未来的公民所享有的在生态和谐的、适宜健康的环境中生存并对环境资源加以利用的权利。环境权的权利束涵盖使用权、请求权等权能。其中请求权包括对侵害环境公共利益者的损害赔偿请求权。[6]当前环境利益救济模式表现为对人身权及财产权的救济，与之相比，救济公民环境权是更为直接的救济模式。

我国环境权研究始于20世纪90年代，但因环境权的复杂性，各方对于是否有必要设立环境权，谁为环境权的权利主体等问题莫衷一是。甚至有学者认为环境权是一个伪概念。[7]目前环境权仍停留在理论层面，且环境权中的请求权主体为公民，而环境民事公益诉讼的起诉主体为检察机关和社会组织。此种情况下，若采环境权理论，环境利益的“归属主体”与“代表主体”将发生分离。[8]

2.2.2以法定诉讼担当理论作为法理基础

诉讼担当理论采用程序赋权进路，权利主体可在保持其实体请求权不变的前提下，转移诉讼实施权。[9]法定诉讼担当是指非法律关系构成主体的第三人，通过法律规定获得适格当事人的地位，代替原权利义务主体在诉讼中处理相关纠纷。我国《民事诉讼法》第五十八条使符合法定条件的环保组织、检察机关取得了环境民事公益诉讼的实施权。该理论使原本与法律关系不具有直接利害关系的主体诉讼当事人获得了诉讼主体资格。

2.2.3以诉讼信托理论作为法理基础

依照诉讼信托理论的观点，分散的公民无法对环境进行高效管理，因此需通过信托方式将生态环境这一共有财产委托给国家。根据信托法原理，信托物应具备财产价值，故公民将实体权利与诉讼权利一并信托给国家。诉讼信托具有三方结构，委托人将共有财产的实体权利与诉讼权利转移给受托人，受托人承担管理义务。

在我国，国家作为抽象意义上的主体并不能作为诉讼当事人，因此国家通过立法方式将诉权交由检察机关和社会组织，以诉讼当事人的身份提起环境公益诉讼，维护作为委托人和受益人的全体公民的最大利益。[10]诉讼信托理论解释了环境公益诉讼原告诉权的来源方式。

总之，环境权自身理论发展尚不成熟，其请求权能的行使主体公众与当前环境民事公益诉讼原告亦存在差异。因此，环境权理论当前难以成为环境民事公益诉讼的理论基础。与法定诉讼担当理论对比，诉讼信托理论认为公众将环境权益中的实体权利和诉讼实施权一并转移给国家。从我国当前立法来看，诉讼信托理论缺失立法支撑，检察机关和社会组织并非因享有环境权益实体权利而起诉。[11]与之相比，法定诉讼担当理论采用程序赋权的路径赋予相关主体维护生态环境的诉讼实施权更为简易。因此，以法定诉讼担当理论作为环境民事公益诉讼的理论基础更为合理。

2.3两诉的理论共性分析

面对两诉重叠困境和衔接不畅的问题，寻找理顺两诉关系的治本之策需分析两诉的理论共性。在生态损害赔偿诉讼中，国家所享有的自然资源所有权来自公众。公众将自然资源国家所有权的管理权能交由国家，其中包括诉讼实施权。在通过行政执法无法充分维护环境权益的情况下，代表国家行使具体事务的政府及其指定机构通过行使诉讼实施权的方式予以补充。而在环境民事公益诉讼中，原告的诉讼实施权来自法定诉讼担当。因此，两诉原告的诉讼实施权实际上都来自公众赋权，只是在赋权的具体路径上存在差异。

3、两诉制度整合的必要性与可行性

3.1两诉制度整合的必要性

由于《若干规定》衔接规则存在缺陷，学界试图探索衔接规则的优化方案以进一步化解两诉诉权冲突，具体包括以下措施：第一，划分两诉适用范围。如依据环境损害严重程度进行划分，在“发生严重影响生态环境后果”的范围内仅保留生态环境损害赔偿诉讼。[12]第二，将目前的单向合并审理规则修改为双向合并规则。[13]第三，优化中止审理规则。一种思路是根据诉讼请求限制中止规则的适用范畴。在两诉诉讼请求不能完全合并时，其余诉讼请求仍适用中止审理规则。另一思路是，若在先提起的环境民事诉讼一审辩论已终结，则不再适用中止规则。[14]

对于采用划分方式在特定范围内保留两者其一的措施，简单划分能否起到两诉分流效果存疑。以严重程度划分两诉，则何为“严重损害后果”存在模糊性。其次，双向合并审理规则拓宽了合并审理的适用范围，亦使两诉在具体规则上出现冲突的可能性上升。再次，优化中止审理规则的思路降低了在先提起的环境民事公益诉讼被中止的可能，有利于改变生态损害赔偿诉讼无条件优位的规则现状。但依然无法完全解决两诉的可能重叠适用的问题。

综上，学者们提出的修正方案虽在《若干规定》的基础上有所调整，但仅能缓解而不能解决救济机制重叠问题。因此，对两诉进行制度整合有利于改变环境损害私法救济机制规则碎片化和相互冲突的现状。

3.2两诉制度整合的可行性

3.2.1法律基础：《民法典》为两诉整合奠定了法律基础

《民法典》规定，国家规定的机关及法定组织有权向侵权人追究生态环境损害赔偿责任。《民事诉讼法》则以“法律规定的机关和有关组织”描述环境民事公益诉讼的原告范围。两部法律中的规定与未来将行政机关纳入环境民事公益诉讼的原告范围并不冲突。这在诉讼主体方面为整合两诉提供了依据。

在请求权的具体内容方面，《民法典》出台前，环境民事公益诉讼及生态损害赔偿诉讼分别采用了“恢复原状”及“修复生态环境”表述。在《民法典》出台后，两诉均应适用《民法典》一千二百三十四条及一千二百三十五条的规定，有权要求侵权人承担修复责任或支付修复费用并赔偿相关损失。[15]虽然《民法典》一千二百三十五条本意是对包括环境侵权诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼在内的环境诉讼赔偿事宜进行的统一规定，并非是对于两诉制度整合层面的规定，但在间接上实现了统一请求权具体内容的效果。

3.2.2实践基础：在司法实践中出现了两诉制度整合的实践探索

在《若干规定》的衔接规则出台前，面对两诉同时提起的情况，司法实践中出现了合并审理、列为共同原告、中止后审理三类处理方式。最高人民法院公报案例“重庆藏金阁案”中将两诉合并审理。法院认为在环境公益诉讼审理期间，政府针对同一污染事实提起生态环境损害赔偿诉讼，在两案被告相同、诉讼目的一致、诉讼请求基本相同的情况下，可将两案合并审理。在诉讼中，原告重庆市政府提交了行政执法中收集的证据，有利于对被告违法排污事实的举证。1在“江苏德司达案”中，环保组织提起环境民事公益诉讼后，江苏省人民政府依据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》申请作为共同原告参加诉讼。2在“山东金诚重油化工案”中，法院选择中止环境民事公益诉讼，先就生态环境损害赔偿诉讼进行审理。3

最高人民法院制定两诉衔接规则时，考虑到生态环境损害赔偿诉讼保护范围更广泛、行政机关举证能力更强、政府参与有利于及时修复生态等，选择以生态环境损害赔偿诉讼优先为设计原则。[16]《若干规定》中止规则吸收了”山东金诚重油化工案”的实践经验，该规则的缺陷在前文已论及。而上述前两类处理方式的司法实践可佐证两诉具备整合的实践可行性。尤其是”江苏德司达案”,法院实质上认可了两诉具有共同性质，是制度整合的有益探索。

4、两诉整合的具体路径

4.1整合方式：以环境民事公益诉讼作为制度整合的蓝本

两诉整合首先需选择整合路径，是将生态损害赔偿诉讼整合进入环境民事公益诉讼抑或反之?本文认为应采前一种整合路径。于理论层面，特殊的环境民事公益诉讼说可以为此种整合方式提供理论基础。于法律基础层面，环境民事公益诉讼的规则体系更加成熟。《若干规定》亦规定了生态环境损害赔偿诉讼可参照适用审理环境民事公益诉讼案件的相关规则。生态损害赔偿诉讼规则大多采用了政策文件或司法解释的方式，在整合时，对相关文件进行废止所耗费的制度改革成本较小。

4.2整合内容：磋商程序、起诉顺位与举证责任分配机制

4.2.1磋商程序的保留与改进

磋商程序是提起生态环境损害赔偿诉讼程序的前置条件。磋商程序有利于生态环境损害得到及时救济。目前磋商程序的相关问题以司法解释的形式规定在《若干规定》中。两诉整合后，仍应保留磋商程序并进行细化。首先，应当建立磋商公告制度，在开展磋商程序前进行公告，邀请检察机关和环境组织参与磋商程序，有利于将两主体的监督权延伸到诉前磋商阶段。对于涉及环境刑事犯罪的，检察机关的加入有助于提供生态损害行为的相关证据。[17]当行政机关未及时开启磋商程序时，检察机关还可以通过向行政机关发送检察建议行使其监督权。[18]磋商成功达成的协议应经司法确认并公开，便于法院进行监督，同时赋予磋商协议强制执行力。对于磋商失败或磋商协议未达到司法确认标准的，应当及时进入诉讼程序。

4.2.2适格原告的确定与起诉顺位安排

在对适格原告作出起诉顺位的安排前，应当将行政机关纳入环境民事公益诉讼的原告范畴。起诉主体整合完毕后，首先需确定的问题是三类救济主体之间是否应当确定一个起诉顺序。由于目前学界对两诉整合后具体制度的讨论较少，因此一些对于环境损害救济主体顺位安排的早期讨论可资参考。大体分为“有序说”及“无序说”。竺效在研究生态损害公益索赔制度时提出，环保机关应当作为基本求偿主体，而检察机关、公众应当发挥监督督促功能。[19]“无序说”大多建立在两诉为请求权不同的独立两诉的观点基础上，故认为不宜设置起诉顺位。[20]“无序说”观点是在两诉独立并行的制度背景下，为防止起诉主体互相推诿职责而提出的。在两诉完成整合后，为了发挥三类原告的各自优势，应采“有序说”。

根据生态损害是否会切实发生，可分为风险预防性诉讼和损害填补性诉讼。生态环境存在损害风险时，行政机关可通过环境行政手段防止风险扩大，而无需通过诉讼的方式以阻却风险。若社会组织或检察机关认为行政机关未充分履职，亦可提起诉讼。[21]在此类诉讼中，由于救济紧迫性强，无须设置起诉的优先顺序，法院受理以在先起诉为原则，在后起诉的主体可以申请作为共同原告加入诉讼。

对于损害填补性诉讼，应当依次以行政机关、社会组织、检察机关作为起诉主体。行政机关在生态环境救济中承担多元角色。政府既是生态环境的监管义务人也是生态环境损害赔偿的索赔主体，更具主动性和权威性。[22]行政机关专业性更强，在环境损害行为认定、证据收集等方面具有优势。因此，将行政机关置于起诉主体首位有利于发挥其优势。环保组织在起诉顺位中应居于第二位。环保组织是公众监督权的体现，但由于其专业性有所欠缺，且可能面临资金压力，故适宜作为补充起诉的主体。检察机关的定位为法律监督机关，其优势是检察权的独立行使。检察机关在环境民事公益诉讼中应保持谦抑性。[23]将检察机关民事公益诉权置于首位将过分强化检察机关的公益诉讼职能，弱化其司法审查和诉讼监督职能。[24]在行政机关怠于启动磋商程序或怠于起诉时，检察机关可向行政机关发送检察建议进行督促。

4.2.3建立类型化的举证责任分配机制

两诉在举证规则上存在差异。《若干规定》中规定了生态损害赔偿诉讼原告的举证责任，具体包括：证明被告实施了侵害环境生态的行为、生态环境损害事实及所需赔偿费用、行为与损害之间具有关联性。《民事诉讼法》虽为环境民事公益诉讼提供了法律依据，但并未对其举证责任分配机制进行具体规定。因此，目前环境民事公益诉讼司法实践中参照环境侵权私益诉讼适用举证责任倒置规则，原告仅需证明生态环境损害行为的存在及损害事实，被告承担行为与损害结果间并无因果关系及存在法定免责事由或减轻事由的举证责任。

在环境私益侵权诉讼中，考虑到原被告之间的举证能力差异，适用因果关系举证责任的倒置规则以均衡双方举证负担。这一规则在两诉中的扩张适用导致了诸多争议。两诉原告的举证能力总体而言高于环境侵权私益诉讼中的原告，若适用举证责任倒置规则可能造成不平等。生态环境损害赔偿诉讼的原告行政机关在举证能力上具有优势，但仅需要承担被告的环境损害行为存在及行为与损害间具有关联性的证明责任。“关联性”标准作为一种较低的可能性标准，可能使被告陷入不利地位。[25]在环境民事公益诉讼中，由于《民法典》对环境民事公益诉讼的因果关系证明责任分配规则是否与私益诉讼一致语焉不详，引发了司法实践的分歧。因此，在两诉整合后，应当结合诉讼类型及主体类型对举证责任及证明标准进行优化。

人类活动不可避免地对生态环境造成风险，风险预防性环境公益诉讼应将其适用范围限缩于具有重大风险的情形。与之相应，该类诉讼的原告不应仅承担较轻的举证责任，而应适用因果关系推定规则以平衡当事人举证负担。原告对因果关系的证明应达到优势盖然性标准。具体而言，原告首先需提出的证据包括：被告实施了造成生态环境负面影响的行为、生态环境可能受到的损害、行为与可能造成的损害间存在因果关系。被告则通过证明行为不存在或行为合法反驳原告主张，亦可以通过对因果关系的反证或间接反证使因果关系达到真伪不明状态。[26]法院必要时可依职权调查，法院根据双方举证及调查结果确定拟制的因果关系是否存在，确定被告行为是否造成了损害生态的重大风险。

与风险预防性诉讼一致，损害救济性诉讼应当适用因果关系推定规则而非举证责任倒置规则。对于行政机关及检察机关提起的诉讼，作为公权力机关的两者在证据收集上具有优势。在初步举证时应当适用高度盖然性的因果关系证明标准，使法官形成较高程度的内心确信。[27]考虑到环保组织举证能力的有限性及目前环保组织提起诉讼的积极性不足，可采取较低的证明标准。在环保组织初步提出证据证明因果关系存在时，只需达到优势盖然性标准。

综上所述，应当在整合后的环境民事公益诉讼中适用因果关系推定规则，根据诉讼类型、原告的能力与资源上的差异，分别适用“高度盖然性”“优势盖然性”两项程度不同的因果证明标准。通过构建多层次、类型化的举证责任分配机制，实现两造的平等对抗，为整合后的环境民事公益诉讼制度高效、科学运行提供有力保障。

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文章来源:黎泳琳.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的制度整合[J].黑龙江生态工程职业学院学报,2024,37(04):78-84.