生态文明建设首次在党的十八大提出，并且纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，充分发挥山水林田湖草沙生态功能和保护生物多样性作用，推进水土流失综合治理，实施林草相关重大生态修复工程，统筹发展，生态环境得以改善。林业发展在改善民生、改善生态中担当了重要角色，保护自然生态系统、促进绿化和谐发展神圣职责是建设生态文明中重要一环，也是林业发展必经之路。财政部、国家林业和草原局在2015年联合下发了《关于做好国家储备林建设工作的通知》,首次通过政府方面给予国家储备林建设提出切实可行的支持和引领，强调政府和社会资本共同参与，更好发挥政府管理职能和社会资本在整个建设过程中发挥不可替代作用。2016年，国家储备林建设纳入我国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要以及《林业发展“十三五”规划》。2016年11月，《国家林业局财政部关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》《国家发展改革委国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》先后发布，确定采用政府和社会资本合作模式推进我国林业建设。2017年1月，国家发展和改革委员会、国家林业和草原局、国家开发银行股份有限公司、中国农业发展银行联合下发《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》,指出为建立林业生态建设扶贫政策、科学合理制定融资机制，要充分发挥金融支持力度和政府投资支持，更好发挥开发性和政策性金融推进林业发展。

1、双柏县国家储备林建设概况

云南省楚雄州制定了楚雄州国家储备林暨林业生态建设项目的实施方案，并获得了国家林草局的批复(林丰管函[2017]9号),楚雄州国家储备林建设方案已被纳入国家林草局的国家储备林建设规划。根据批复文件要求，楚雄州应尽快开展实施国家储备林建设项目。楚雄州国家储备林暨林业生态建设项目实施从林业发展方面积极响应国家政策，发挥生态效益和社会效益，双柏县在国家储备林建设项目中起到了很好的示范作用，积极响应政策文件要求，以创新林业投融资体制为契机，利用贷款政策，采用PPP模式开展国家储备林基地建设，既可以有效解决当地林业发展中资金不足的困境，又可以全面开展生态修复，加快发展大径材和乡土珍贵树种培育，优化林分品质，提升人居环境，实现林业“双增”目标。

双柏县国家储备林建设分为“木材基地、防护林、绿色通道、森林城市、美丽乡村、支撑体系”建设六大类，采用PPP模式实施。

2、双柏县国家储备林PPP模式必要性和可行性

双柏县国家储备林PPP 模式通常为政府和社会资本合作成立SPV项目公司。向贷款银行贷款方式是利用自有资产或预期木材收益进行抵押，管理贷款资金并负责还本付息，同时承担国家储备林项目周期内的设计、建设、运营、移交等任务。纯公益类的项目采用政府付费模式，准公益类的项目采用可行性缺口补助模式，按照政府支出责任逐年安排财政预算。

2.1 项目采用PPP模式的必要性

PPP(政府与社会资本合作)模式充分发挥政府管理职能和社会资本在项目整个周期内不可替代的作用，是符合党的十八届三中全会精神的投融资类型，使市场在资源配置中充分发挥指导性作用，通过市场作用使投融资模式发生天翻地覆的变化，被视为解决国家储备林基地建设资金需求的一种有效制度设计。

2.1.1 多渠道融资有效减轻政府前期投资压力

林业工程建设项目资金主要来源于中央政府和地方政府，资金来源相对狭隘，社会资本参与程度不高，目前政府财力欠缺，导致投入缺乏，由于近年形势严峻导致政府投资不能及时到位，影响了后期建设及管护，无法达到建设预期的效果，生态效益难以发挥和实现，严重影响了生态工程的本来初衷。为了保证林业生态工程作用的充分发挥，通过多渠道融资，引进社会资本，在资金方面保证工程建设顺利进行，以达到林业生态工程的预期效果。

2.1.2 提高项目建设及运营的管理水平

项目组织管理不到位、技术管理存在缺陷是现今林业生态工程建设中遇到的重要问题，通过引入社会资本，充分发挥计划、组织、领导、控制等功能在PPP项目中的作用，明确责、权、利，通过社会资本的管理模式及技术手段，保证项目顺利进行，为类似项目的管理起到模范作用

2.1.3 提高新技术的利用和机制创新

双柏县国家储备林建设采用PPP管理模式，充分利用融资、新技术、技术创新方面所具有的独特优势，在PPP模式下，充分发挥融资作用在项目中决定作用，引入私营企业先进的生产技术和管理模式，为林业生态建设项目的进度、质量控制方面提供便利，同时也使生态服务功能充分发挥，在生态建设中把整个林业行业的制度创新、资源配置、机制创新更大限度地满足人们对生态需要。

2.1.4 有利于推动项目投资和经营权的明确

林业生态工程中，由于政府既是投资主体又是经营主体，双柏县国家储备林建设采用PPP模式，使政府和社会资本界限明显，一方面使社会资本起到引领主导作用，充分发挥私营企业技术和管理模式，另一方面也有利于化解地方政府资本债务风险，明确投资主体与经营主体各自责任，提高了林业生态工程项目的运营效率，有利于林业生态工程建设的高质量发展。

目前的林业生态工程，政府既投资又经营，造成政企不分，经营管理主体缺位，大大影响了林业生态工程的运营效率，难以达到工程建设最优化的目标。PPP模式的引入及推广有利于划清政府和企业的界限，防范地方政府债务风险，激发私营企业及民间资本活力，明确经营主体，有利于林业生态工程建设的发展。

2.2 项目采用PPP模式的可行性

国家在2014年以来大力推广PPP模式，前期积累的丰富经验和先进管理水平为双柏县国家储备林建设提供了参考；在成熟的投资市场环境和政策带领下，社会资本可以充分发挥优势，为双柏县国家储备林建设提供坚实保障。

1)国务院、财政部等部委出台大量政策性文件、规范性文件支持国家储备林建设。《国家发展改革委国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》(发改农经[2016]2455号)、《国家林业局财政部关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设林业局财政部关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设中国农业发展银行关于充分发挥农业政策性金融作用支持林业发展的意见》(林规发[2016]12号)、《国家林业局国家开发银行关于加强合作共同推进国家储备林等重点领域建设发展的通知》(林规发[2016]15号)、《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》(发改农经[2017]140号)等，鼓励采用PPP模式引入社会资本参与储备林、生态林等林业项目建设，从融资渠道方面为项目有效实施提供了政策保障，政策环境正走在逐步健全，融资渠道也为成熟的投资市场提供了有利条件，实践经验逐步积累。

2)双柏县国家储备林建设采用PPP模式进行，为减轻前期投入造成的政府负担，积极调动社会资本发挥有利作用，采用社会资本控股，社会资本和被政府认可的公司资本共同构成项目公司资本。为进一步提高项目运营管理能力，减轻政府资金方面负担，引进优秀的管理经验和先进技术。

3、双柏县国家储备林PPP 运作模式

3.1 运作模式分析

双柏县国家储备林具体运作模式见图1。

3.2 合作期限

合作期限根据政府与社会资本和合作具体内容，包括资本金投入，建设具体方式，运营管理模式，投资回报、监管移交等综合因素确定，作为综合生态公益型新建项目合同期限为30年(7年建设期和23年运营期)。

3.3 资产权属

项目特许经营期内，形成的植被区域使用权部分属于项目公司股东，为更好发挥项目公司管理职能，其中木材基地和苗圃基地经营权在特许经营期限内维持不变，均由项目公司全权负责。项目土地的获取方式主要采取流转或租用，也可采用只征收不转的方式。特许经营期满后，政府指定的机构负责接收，项目公司无偿向该机构移交。所有权和使用权不变，但由项目公司负责统一运营维护。

图1 双柏县国家储备林运作模式   

3.4 政府配套政策安排

项目相关税收政策、土地问题、价格变化、信贷扶持方面相关信息由政府积极落实并协同相关部门进行研究，并协助项目公司申请政策适用的财政贴息，吸引优秀的社会资本，保证其合理的收益。

3.4.1 行政审批手续

政府应协助项目公司办理本项目前期相关手续报批，包括立项核准、环评、水保、测绘、地勘等各项行政审批手续。

3.4.2 配套条件

政府负责获取项目建设期内土地使用权、通水、通电、通路、土地平整等配套设施，以及运维期间涉及的相关部门协调及配套设施供应。项目合作期内项目实施机构负责协助项目公司申请政策适用的财政贴息，项目所需的上下游服务由社会资本或项目公司解决。

3.5 项目交易结构

3.5.1 投资结构

1)项目公司股权结构、资本金金额及比例。

社会资本和双柏县政府授权代表共同成立项目公司，根据政策要求及项目进展情况及时足额缴纳资金。项目公司注册资本不低于总投资额的20%。其中，社会资本占股80%,双柏县政府代表方占股为20%。

2)贷款及偿还方式。

项目公司除资本金外剩余所需资金通过银行借贷方式来完成，偿还方式采用从运营期开始按最大偿还能力偿还本息。

3)融资方式。

项目的风险程度、项目的资信水平对项目投入产出影响很大，不同风险程度、资信水平项目导致资金需求差异明显，因此也影响项目的融资方式。由于项目合作期限较长，通过债务融资能确保项目能获得较为稳定的长期资金用于大额投资。根据国家林业和草原局与国家开发银行、中国农业发展银行签署的相关战略合作协议及2017年新发布的通知已经明确，国家对于储备林建设项目的资金支持，呈现出拨款力度大，针对性强的特点，国家林业和草原局及金融机构在国家储备林及林业生态建设类项目的融资层面，均表示给予充分支持的态度。该项目可以通过政策性及开发性银行项目贷款，中国农业发展银行银行贷款成本低、期限灵活、容易拿到低成本资金，因此本项目将选择向中国农业发展银行贷款作为主要的融资方式。

项目融资方的利益可以通过直接介入得到。当项目周期中遭遇不可控因素引起的变动或影响项目正常实施的不利因素时，林草主管部门认可的合格机构可以接管该项目，通过改善管理、增加投入等方式化解风险，同时债权人可以通过项目协议直接接入条款行使经营管理等股东权利，充分保护融资方利益。

4)回报机制。

项目自身的投资回报机制、项目公司股东的投资回报机制是项目正常运营时占比最突出的回报方式，影响PPP项目正常实施。本项目属于林业生态建设项目，主要体现了公益性，综合考虑当地“十三五”规划和项目建设利润情况，本项目社会资本合理利润率在 6%左右。

项目为林业生态建设项目，项目本身具有较强的公益性，项目建设内容涉及少部分可经营性子项目，主要为木材基地的木材销售与苗圃的苗木收入。木材基地建成后，基于木材成材所需时间长，产生经济效益的周期长，木材、苗木销售产生的收益不足以弥补项目运营成本、融资成本的还本付息，需要政府每年度根据项目成本与收益情况给予补助。因此，本项目的回报机制为可行性缺口补助。可行性缺口补助是由政府通过一般公共预算支出对社会资本方进行补助。

3.6 项目监督管理

1)授权关系。

双柏县人民政府授权双柏县融资平台公司作为政府代表，享有法律赋予的行政管理职权，享有从前期勘察设计到后期运营的一系列的监管职责。

2)监管方式。

常规考核和临时抽查是对项目公司服务水平的监管方式，考核结果与项目公司的绩效直接挂钩，直接影响公司绩效。

3.7 抵减本项目政府可行性缺口补助

作为国家储备林PPP项目，可以享受的政策支持包括但不限于中央投资补助、贷款贴息、森林保险保费补贴、森林生态效益补偿、林业补贴、森林公安补助、减免企业所得税等。国家储备林项目应享受国家营造林补贴及财政贴息政策，相关标准、申请及管理按照财政部、国家林业和草原局《关于印发〈林业改革发展资金管理办法〉的通知》(财农[2016]196号)等规定执行；财政补贴资金可用于项目资本金，贴息资金应用于偿还贷款利息。

项目合作期内，政府及林草部门应尽最大努力协助项目公司申请专项资金或基金，获得专项资金或基金按照相关使用说明使用在本项目上。在建设期内，专项资金优先用于本项目投资，除资本金投资外，相应政府补助作为政府投入的建设补助资金，据实调整社会资本方资金投入或项目公司融资额度。在运营期间，专项资金优先用于抵减本项目政府可行性缺口补助。

4、结语

国家储备林项目贯彻落实新发展理念的重要载体和落实林草局重大工程的具体举措，现已成为“森林+”战略的重要落脚点。将产业链纵向延伸至木材贸易港+产业园建设、横向拓宽至森林旅游+森林康养的“储备林模式”,形成以林为载体，以木材为主线，以生态产业为核心竞争力的林业产业区域集群，成为资源配置优化、质量标准严格、产业模式创新、品牌效应突出的国家级生态林业示范基地。以国家储备林基地建设项目为切入点，用途广泛、经济价值高、受益期长的经济林种植及培育，大幅改善当地林分结构，提高单位面积林分产量，不断探索高质量发展和生态产品价值实现的路径，积极发挥碳汇功能，利用森林碳汇开发生态产品、提供生态服务等途径实现生态补偿机制，切实做到经济效益、社会效益、生态效益同步提升，实现百姓富、生态美有机统一。

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文章来源:唐占奎.双柏县国家储备林建设PPP模式探析[J].林业勘查设计,2023,52(06):49-53+57.