围填海造地是指通过人工筑堤手段围割海域，形成有效岸线的海洋开发活动，填成土地后用于城镇建设、农业生产与处置废弃物等。随着沿海地区社会经济的不断发展，人们对国土空间的需求日益增长，向海洋空间要地成为沿海地区拓展陆地空间、缓解人地矛盾、发展经济的重要举措之一[1-3]。21世纪以来，我国在包括围填海造地在内的各类用海活动日趋频繁，根据国家海洋局发布的《海域使用管理公报》，2002年至2015年我国围填海造地的面积总和达1 451.93平方千米，主要用于工业、基础设施建设、城镇建设、发展农渔业，一定程度上缓解了沿海地区人地矛盾，促进了社会经济发展[4]。由于历史上长期以来我国海洋与土地由不同行政主管部门管理，相关法律法规、规章制度、技术规范等对围填海造地管理涉及的规划管控、用途管制、资源配置、有偿使用、相关技术方法等内容在用地用海上存在一些未能充分衔接的情况，导致沿海地区在围填海造地实践中产生了海洋开发利用粗放闲置、生态退化、职能部门履职不畅、使用者权责利不明等问题，累积了一些围填海造地历史遗留问题未能得到有效解决[5-7]，影响着陆海统筹战略的推进，也制约了自然资源的高质量开发利用与保护。

近年来，党中央、国务院从战略高度重视陆海统筹与自然资源资产产权制度改革工作。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确将完善土地使用权、海域使用权衔接机制作为健全自然资源资产产权体系的内容之一。为此，本文通过梳理我国现行有关法律法规对土地管理与海域使用管理的制度规定，并结合广东省地方实践中存在的问题与原因分析，提出从国家层面加强围填海造地管理中海域与土地管理衔接的制度设计建议，以期为推进陆海统筹、健全自然资源资产产权体系提供参考。

1、国家层面有关制度概述

《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）、《不动产登记暂行条例实施细则》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）等法律法规以及有关部委的规章制度、技术规范等对我国海域、土地使用管理做出了一系列规定。

1.1海域使用管理制度

2002年1月1日起实施的《海域法》规定了用海审批、配置方式、海域使用权管理等要求。在审批依据上，该法规定“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核”“沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接”。即对于用海项目，应当以海洋功能区划为依据，土地相关规划要做好相应衔接，避免填海后的开发与土地相关规划不衔接的问题。在配置方式上，明确了海域使用权可以采用依申请批准、招标拍卖出让等两种方式获得，依法收取海域使用金。《海域使用分类》（HY/T 123-2009）根据不同的海域使用方式和特点所形成的海域差异性，将用海类型划分为包括造地工程用海在内的9种类型，《海域法》规定“建设工程海域使用权最高期限为五十年”。在登记确权上，《海域法》规定“海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权”。

1.2土地管理制度

《土地管理法》自1986年第一次颁布实施以来，历经了1988年、1998年（修订）、2004年、2019年三次修正，一次修订。除2019年修正的《土地管理法》规定“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据”外，以往各版本的《土地管理法》并未涉及土地利用总体规划与海洋功能区划衔接的有关表述。因此，对于历史围填海造地项目，可能存在符合海洋功能区划但不符合土地利用总体规划的情形。在土地的资源配置上，《土地管理法》规定建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得（划拨情形除外），按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。在土地使用权最高期限上，《暂行条例》明确，土地使用权出让最高年限按用途不同分为40年、50年和70年。在土地使用权的确权登记上，《不动产登记暂行条例实施细则》规定“申请国有建设用地使用权首次登记应当提交土地权属来源材料，根据权利取得方式的不同，土地权属来源材料包括国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地使用权租赁合同以及国有建设用地使用权作价出资（入股）、授权经营批准文件”。上述材料中并未包含海域使用权证书，这也是导致地方对围填海造地项目未实施直接换发土地使用权证的直接原因。

1.3围填海造地管理制度

虽然在理论层面，每一种法定权利都应该有一个特定且清晰的边界，但受权利客体的冲突、法律规范的竞合、立法技术的局限等因素制约，权利冲突无论在立法规范层面还是在法治实践层面都是客观存在的[8]。对于围填海造地管理上海域与土地制度的冲突问题，2010年，国土资源部、国家海洋局印发了《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]219号），对两者衔接的内容进行了规定，例如“土地利用总体规划和海洋功能区划涉及围填海造地的内容、范围和规模要相互衔接，近期围填海的规模、用途和布局要一致，远期围填海的利用方向不冲突”“对单个项目建设的，属于公益性项目、符合划拨用地目录的，围填海造地竣工验收后，按划拨土地办理相关土地手续”“属于非公益性且依法可协议出让土地的项目，签订协议出让合同并补交土地出让金与海域使用金的差价后，申请办理土地相关手续”。但是部分规定并未得到很好地落实，例如存在已审批的围填海项目不符合土地利用总体规划、非公益性围填海项目在办理土地使用权证时仍需要办理用地审批、招拍挂出让等情况。另外，关于围填海成陆后与土地管理程序、土地使用权以及使用金衔接等内容并未作出直接的规定，给地方的具体实践带来了一定的影响。

2、地方围填海管理实践与问题分析

我国部分沿海地区出台了地方围填海造地管理政策。经梳理，发现各地在围填海造地管理政策规定上不尽相同。比如，在对围填海项目海域使用权转为国有土地使用权登记换证的流程上主要有两种形式，一是以山东等地为代表，规定填海项目竣工后该土地不得进行建设，项目建设单位在进行建设前应当按土地管理法律法规规定办理建设用地审批手续。二是以广东、江苏等为代表，实行海域使用权直通车制度，即海域使用权人可凭海域使用权证、围填海竣工验收等材料直接申请办理国有建设用地使用权不动产登记，对依法需凭国有土地使用权证书办理的建设项目规划许可、施工许可、房屋登记，以及其他监督、验收等手续，海域使用权人可以凭海域使用权证书办理。其中，广东省历史上出台过两份关于围填海造地与土地管理制度衔接的规范性文件，分别为《关于加强我省填海造地管理的通知》（粤海渔[2004]146号），《关于加强围填海成陆土地利用和管理若干问题的通知》（粤国土资规字[2018]2号），经历了上述两种管理政策的交替变化，在具体的实践过程中也仍然存在海域与土地制度不衔接的问题。下面以广东省为例，对有关问题及原因进行分析。

2.1管理程序不衔接

在粤海渔[2004]146号文中，广东省对围填海项目以竣工验收为节点，实行海域、土地使用双审批管理。即在用海环节实行海域使用审批，围填海项目竣工验收后，作为建设用途的，按规定先办理占用国有未利用地审批手续和土地使用权出让（划拨）手续后进行土地登记发证。粤国土资规字[2018]2号文出台后，则规定对单个项目建设的，围填海造地竣工验收后，海域使用权人可凭海域使用权不动产权证书、围填海项目竣工验收文件等材料直接申请办理国有建设用地使用权不动产登记。然而，从围填海项目换证情况来看，广东全省换证率总体不高，三类围填海项目用海类型中，交通运输验收换证率相对较高，工业用海、城镇建设两类验收换证率较低。经分析，主要原因有两方面：一是原围填海项目海域使用权人积极性不高。对于非划拨目录用途的围填海项目换发土地使用权证时需要重新履行土地出让程序，补交土地出让金，既增加了原海域使用权人重新取得土地使用权的不确定性，也增加了使用成本。从广东已换发土地使用权证的项目来看也多为交通用海等项目，换证方式主要为划拨。二是海域管理与土地管理顶层法规统筹不明确，造成地方执行政策有顾虑。不动产登记上位法中未将合法填海作为土地权属来源，直接换证会导致登记要件不全，部分地方登记部门不予直接换证。据了解，广东大部分沿海地市在管理中仍沿用2004年的政策规定，履行土地出让（划拨）程序后再办理土地登记发证。

2.2规划与用途管制不衔接

在规划衔接方面，广东省已批复围填海项目纳入土地利用总体规划比例不高。从对广东省14个沿海地市的调研来看，未纳入土地利用总体规划主要原因有两个：一是由于历史上土地和海洋分开管理，在编制土地利用总体规划时，未考虑围填海范围，部分填海项目竣工后没有换证需求，也未纳入土地利用规划的修编；二是围填海项目成陆土地属于建设用地的，调整土地利用总体规划要占用地方的新增建设用地规模，地方由于新增建设用地规模不足而无法落实。在用途管制衔接方面，一般情况下纳入土地利用总体规划的围填海成陆土地用途是按照用海审批用途确定，但也存在围填海造地项目换发土地使用权证后改变原填海项目批准的用途情况。从广东地方实践来看，政府储备的土地用途仅确定为国有建设用地，在出让环节按土地利用总体规划的用地功能确定，因此围填海造地项目用海类型与现行的土地利用现状分类不能直接一一对应。取得海域使用权时的用海用途根据《海域使用分类体系》两级分类体系来填写，如二级类为城镇建设填海造地用海，范围大于土地利用分类的二级分类，具体的用地用途由各地土地管理部门研究决定。另外，由于围填海造地项目在核发海域使用权证时用地规划功能尚无法完全明确围填海成陆后用地规划功能，导致土地收储后再出让时规划用地用途与批准围填海时确定的用海用途存在不一致的情况。

2.3使用金管理不衔接

粤国土资规字[2018]2号文明确了对于单个项目建设的，无需再补缴土地出让金，但仅个别沿海地市的个别项目执行了该政策，对于由个人或企业主导的围填海项目，多数仍沿用粤海渔[2004]146号文政策规定，即在履行土地有偿使用程序后补收土地出让金。从调研结果来看，存在以上问题的主要原因有两个：一是海域使用金的征收标准与成陆土地的价值差异较大，且填海周期往往较长，用海环节征收的海域使用金与围填海成陆后的土地价值存在较大的差异，对于由个人或企业主导的围填海项目成陆后直接给予换证，存在国有资产流失可能，行政部门需承担一定风险。二是历史上海域使用金与土地出让金的征收部门与收益分配不同，海域使用金是由海洋行政主管部门负责征收，30%缴入中央国库，70%缴入用海项目所在地的省级地方国库，而土地出让金是由国土行政主管部门负责征收，全部缴入地方国库。为了增加地方财政收入，地方政府更倾向采用补收土地出让金的衔接方式。

2.4相关技术规范不衔接

除了用地用海管理政策的差异外，技术层面的不衔接也给围填海造地行为的相关权利人带来了利益损失。例如，围填海面积与成陆面积测量范围不一致，边坡结构部分不予换发土地使用权证。围填海项目竣工验收时会分别测量填海面积与成陆面积，若填海项目包括斜坡结构，则放坡面积也会统计至填海面积中，而成陆面积是按坡顶线测量成陆区域和成陆面积，即放坡区不换发土地使用权证。在实际中往往忽视了原海域使用权人对放坡区的海域使用权益。再者，围填海竣工验收成陆面积使用的空间参数与土地测量不一致，导致竣工验收时的成陆面积与换证阶段勘界测量面积存在差异，甚至出现填海造地项目与周边土地相关权属范围存在重叠的情况。目前，广东的做法是以换证阶段勘界测量面积为准，如存在与周边土地相关权属范围重叠，则以扣除重叠部分为准。

3、优化围填海造地管理的理论支撑与对策建议

3.1理论支撑

3.1.1公共池塘理论

围填海造地，作为一种对自然资源开发利用的人类行为，其管理的理论基础为公共池塘理论。围填海造地，尤其是用于城镇经营性用途的围填海造地，带来的经济利润是十分可观的，不可避免地容易导致个体的自利行为，进而带来集体行动困境，酿成“公地悲剧”。公共池塘理论的提出者埃莉诺·奥斯特罗姆认为实现公共池塘资源占用者有效成功的自组织行动需要解决三大问题，即“新制度的供给问题”“可信承诺问题”和“相互监督问题”[9-10]。在我国，解决自然资源公共池塘问题的核心在于清晰的产权界定和有效的规则制度[11]。针对当前围填海造地管理缺乏清晰的海域使用权与土地使用权产权界定，所有权人、海域使用权人与土地使用权人等权利主体及各自的权利和义务未得到明晰，缺乏明确的上位管理制度统筹与指导由海变陆环节资源的规划、用途、配置使用与监管等问题，在“新制度的供给”上有待进一步完善。

3.1.2博弈合作理论

在围填海造地管理中，中央与地方、地方与地方、部门与部门之间存在着非合作博弈的关系。长期以来海洋主管部门与国土资源主管部门分别依据海洋、国土领域的相关法律法规开展管理工作，各项法规政策之间存在着既互补又重叠、既协调又冲突的关系。在围填海各环节审批管理政策执行中，中央与地方、地方与地方、部门与部门两两之间都选择利己的政策作为最优策略，出现了与“囚徒困境”类似的问题，导致集体收益受损，这也解释了为什么我国围填海造地管理中地方政策存在差异性与管理制度的不完善性。因此，解决围填海造地管理问题的核心在于从国家层面制定统一的、有效的制度，优化政府管理模式，促进政府流程再造，实现合作博弈。

3.2对策建议

基于前文的问题分析与管理理论支撑，建议以陆海统筹战略为指引推动围填海造地管理改革，从国家层面统一法律法规、统一换证方式与程序、统一国土空间规划与用途管理、统一用地用海要素市场、统一技术规范等方面，进一步健全完善相关管理制度体系。

3.2.1统一法律法规

针对当前《土地管理法》《海域法》等法律法规对于围填海造地管理用地用海法律统筹不够、存在一定权责利冲突等问题，建议进一步统一修正与完善相关法律法规。制定包含土地、海域海岛在内的自然资源综合性法律法规，同时推动有关部门规章、地方性法规的修改，构建形成一套完整协调的自然资源法律法规体系，逐步实现海域、土地等自然资源的统筹规划、开发、利用与保护。

3.2.2统一换证方式与程序

建议在国家层面明确统一围填海造地项目换发国有建设用地使用权不动产权证书的具体程序。围填海造地项目竣工验收后开发利用不再办理未利用转用与土地审批等手续，直接凭借土地划拨决定书或土地出让合同办理国有建设用地使用权登记换证。围填海成陆项目用地符合划拨用地目录的，地方政府直接核发国有土地划拨决定书，办理土地登记发证；属于划拨用地目录之外的建设用地的，地方政府按协议方式向原海域使用权人办理土地使用权出让手续后凭土地出让合同办理土地登记发证。

3.2.3统一国土空间规划与用途管理

一是建议统筹落实围填海成陆项目用地规模。根据《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发[2018]24号）等文件精神，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。因此，对新增的围填海项目应视同符合规划列入，不再占用地方新增建设用地规模，以解决因地方新增建设用地规模导致围填海项目不能正常换证等问题。围填海历史遗留问题项目则分类处置，对于已批未填但明确继续围填的、已批已填未验收但符合验收条件的，参照新增围填海项目视同符合规划列入；对于未批先填的项目考虑在正在编制的国土空间规划中落实规模。二是强化海陆用途管制全流程衔接。在用海审批环节，根据国土空间规划和海岸带规划，除明确围填海项目用海方式与用海类型外，并对应土地利用现状分类的二级类，确定填海后的用地用途。在竣工验收环节，应根据用海审批用途确定建设用地规模，完成国土空间规划调整编制。在换发证环节，根据换证时国土空间规划确定的用地功能确定土地用途，如涉及国土空间规划调整，导致与原用海审批时确定的用海用途、土地用途不一致的，在规划调整审批环节应报原用海审批部门同意。

3.2.4统一用地用海要素市场

完善自然资源资产有偿出让制度是维护自然资源所有权权益、发挥市场在资源配置中的决定性作用、提升资源利用效益的根本途径。在围填海造地的历史遗留问题中，除规划层面的问题外，大多为各方主体利益不平衡所致。基于此，需进一步完善国有土地资源、海域海岛资源资产的有偿使用制度，统一用地用海要素市场，做好围填海造地海域使用金标准与土地使用金标准的衔接。在当前造地工程的海域使用金征收标准远低于同等用途土地出让金的征收标准现状下，对于非划拨用途的，应向原海域使用权人征收土地出让金，土地出让金按土地价值扣除海域使用权人缴纳的海域使用金、资源补偿费、生态修复费等实际投入的填海成本计算，土地价值按当地的地价标准与土地使用权期限评估确定，土地使用权期限按海域使用权的剩余期限，若剩余期限超过土地使用权最高期限，则按土地管理规定该用途出让的最高期限确定。

3.2.5统一技术规范

一是要处理好具有边坡结构围填海项目的海陆衔接。建议围填海项目成陆部分按坡顶线界定，边坡部分界定为非透水构筑物。现存的围填海项目竣工验收时，对具有边坡结构的填海区，可根据成陆范围进行宗海变更，原有填海区域边坡范围变更为构筑物宗海，验收时不再纳入填海竣工验收范围。二是要统一宗海界址与土地的空间参数，采用标准三度分带下的高斯投影平面坐标，可以使用经纬度坐标作为参照，避免因陆海测量采用投影不同而导致面积计算的差异。

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文章来源:谢巧巧,刘春杉,孙伟杰,等.围填海造地管理中海域与土地制度衔接的地方实践研究[J].海洋经济,2024,14(05):38-44.