农村土地经营权流转是我国乡村振兴战略下，实现土地充分利用和农业生产力新质提升的关键环节。为巩固脱贫攻坚成果、促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，我国坚持对农村承包地实行“三权分置”。而土地经营权流转是农地“三权分置”中土地经营权市场经济作用的结果。在农村土地制度不断改革和农业农村现代化持续发展的背景下，我国对土地经营权流转的各方面均设置了法律保护措施，土地经营权的流转模式、可流转土地的范围、农户和承包方的意愿、流转期限以及形式都涵盖在法律保护的框架内。随着政府和村集体对“三权分置”的全面落实，我国农村土地流转的总体规模不断扩大，土地流转率不断提高[1]。土地经营权流转作为刺激农村土地活力、拓展农民收入来源的方式之一，对我国农村土地生产布局和传统农户的土地分配结构产生重要影响。

1、问题的提出

自2005年我国土地制度改革以来，土地经营权流转主要由当地政府牵头进行定向流转，因我国土地种类多样、不同地区农村差异性较大，地方政府多根据当地实际情况制定了针对性流转政策。《中华人民共和国民法典》自2021年1月1日起施行，其中针对家庭土地经营权制度中的土地承包经营权，制定了具有指导意义的条款。同时，在物权编部分，新增了土地经营权的相关内容，从而为新时代农地权利体系的构建奠定了坚实的法律基石。2021年颁布的《农村土地经营权流转管理办法》以更加具体的规则规范了土地转出和转入行为。目前，我国主要有合作社模式、流转主体保障模式、金融机构介入模式等农地流转模式[2]。通过对农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”，可以吸引优质承包方经营土地，增加农民收入，提高农业生产效率。但农村承包地“三权分置”理论的实质是以土地为相关利益主体的“砝码”，通过土地价值进行利益博弈和资源整合，这个结果的短期利益是可以从国家、集体、个人三者的价值冲突中保障个人价值的获取[3]，但也未根本改变我国农村土地大量“荒废”的现状。从《中华人民共和国民法典》对土地经营权设立的交易范围和限制可知，土地经营权可以作为一项独立的物权，具有入市交易的条件。与此同时，也带来了诸多问题：其一，东西部地区分化，因土地种类差异，西部多沙漠、戈壁，土地经营权流转效果较差；其二，青年老年分化，因人们的就业观念、社会追求等意识形态差异，大量青年外出务工，而老年农民无力承包更多的土地；其三，家庭农户与农业企业规模分化，大量新兴农业企业的规模化经营一定程度上打压了家庭农户的生产热情和利润空间。上述问题皆可归结为强势资本利益、不作为公权力与农民集体权利产生的农民地权诉求难满足、土地权益未保障、农地环境显乱象三个基本问题。本文基于土地经营权流转的实际状况，深入探讨当前土地经营权流转所面临的困境，并剖析其背后的原因，对照现有农民土地流转的现实问题，尝试性提出满足农民基本土地诉求的改善建议。

2、农村土地流转问题及原因分析

2.1 土地流转交易风险大

土地是农民“安身立命之本”，将土地出租或者发包会让市场经济知识匮乏和信息获取途径单一的农民卷入市场风险和道德困境之中。其一，土地流转缺乏明确的交易机制和监督办法。土地流转前，地租是农民是否愿意出租土地的重要影响因素之一。地租作为反映农户与经营主体间利益关联的重要指标，其展现的形式、水平的变动及分配流向，在土地流转、规模化经营、农民增收等多个方面均产生着深远的影响。这些效应不仅关联到农村经济的健康发展，也直接影响到农民的切身利益与农业产业的竞争力[4]。在市场经济影响下，农产品价格、不同阶段的货币政策、财务风险等因素影响着农地经营的收益，对地租波动会产生不可忽视的影响。另外，农民本身处于获取土地经营权流转信息的弱势地位，被动地等村集体安排或承包方“找上门”，他们只能借助周边土地流转的交易案例或村集体的介绍，来大致了解自己所有的土地的价值。这种认识往往相对粗略，缺乏深入的分析和评估。在此环境下，容易激发个人获取“不正常”利益倾向，造成部分农户或经营主体恶意抬高土地价格，破坏农村土地流转的市场环境。其二，农民的生活保障机制落后，长期以来，城镇居民和农村居民的社会福利保障机制差异巨大。土地不仅是农民的生产资料和家庭的主要收入来源，也是农民的社会保障，是农民得以享受教育、医疗、养老等基础生活保障的唯一支柱。目前，我国农村地区老龄化问题严重，大量农村年轻劳动力进城务工，导致留守农村的“60后”或“50后”甚至“40后”老人独自面对未来生活养老问题，他们担心流转土地收不回来，造成温饱问题。部分中年农民由于长时间局限于单一的农业生产活动，缺乏机会学习其他技能，一旦离开土地，他们便难以融入城市经济发展体系，从而难以维持个人的生存与发展。本应增加农民收入的土地经营权流转政策却可能导致农民陷入更加窘迫和艰辛的境地，大量失地农民涌入社会也为乡村的持续发展和社会的稳定埋下隐患。

2.2 传统土地流转模式效果不佳

当前，土地经营权流转的形式多种多样，主要包括出租、转让、互换以及股份合作等[5]。这些流转形式可以适应不同条件下的土地流转需求，但我国目前主流且传统的土地流转形式仍然是出租。在传统出租土地经营权的模式下，由于各经营主体与农户之间信息不对称的问题普遍存在，直接导致土地流转交易的成本高昂且效率低下，部分农村地区的土地流转中介机构“一家独大”，造成“天价”地租频频出现。现存于市场的大量中介人员的财务和法律专业素质较低、土地流转的参与度不足，导致各地中介机构良莠不齐，农民土地流转获利差异巨大。以西部地区为例，土地流转市场的中介机构稀缺，市场第三方机构的缺乏也导致了实际流转过程中的一系列问题。具体而言，规范程度不足、服务效果不佳、流转效率较低以及自主协商定价等现象屡见不鲜，这些问题亟待解决，以推动土地流转市场的健康发展。同时，第三方中介服务组织未能填补经营主体与农户之间的信息差，其只是简单地发布土地信息，不能实时更新土地流转情况。在农地经营逐渐规模化的背景下，土地经营权流转的受让方不仅是家庭农场和普通农户，还包括工商企业和专业合作社。作为外来资本的工商企业，在当下不健全的准入制度中需要承担较大的风险，受让方也可能因缺乏农业生产经验和市场波动而陷入运营困境。对于在土地流转协议中处于弱势地位的农民来说，这种不稳定的预期收益，使农民不仅需要接受失去稳定经济来源(土地)，还需承担工商企业的经营风险。工商企业的内部管理一般存在一定的风险，经营主体若存在内部运营不规范、资金流转不畅、经营服务水平不高等问题，往往难以实现土地的规模化经营与流转，进而难以获得预期的收益与回报。这种情况下，经营主体对农户地租的支付可能会出现不及时、不充分的状况，从而严重损害合约双方的契约精神。一旦这种信任基础被打破，可能导致经营主体选择毁约弃耕，而农户则可能选择弃约自耕，给土地流转市场带来不稳定因素。土地流转机制的落后，在加大土地经营权流转准入风险的同时，也对土地经营权的稳定流转造成了负面影响。

2.3 缺乏行之有效的法律保障制度

法律保障制度的缺失主要包括具体的法律条文难以解决当下土地经营权流转新出现的问题，农民对土地的权利属性意识淡薄导致交易困难两个方面。其一，现阶段，我国已有部分法律条文对土地经营权流转加以规制，农业农村部也出台了专门规章，进一步放活了土地经营权。但是，农村土地经营权流转缺乏专门性立法来确定土地经营权的地位、性质等基础概念[6]。而且《中华人民共和国民法典》对“土地承包经营权”的规定存在漏洞，如规定土地经营权“流转期限为5年以上”方能通过登记取得“对抗效力”，那“期限在5年以下”的土地流转是使用物权保护还是使用债权保护呢?虽然在农业农村部出台的《农村土地经营权流转管理办法》中弥补了部分缺陷。但是，这些制度对土地经营权流转的具体范围、目的、期限、价格等重要交易基础仍未有明确的规定，更没有体现促进农民增收的立法目的，这显然与乡村振兴战略的要求背道而驰，对农户利益的稳定安全造成隐患。从外部制度环境的视角来看，新型农业经营主体的法律地位尚待明确，缺乏一套完整、连贯且可持续的法律与制度框架，以有效规范其参与农村土地流转的行为。这种制度缺失为部分经营主体提供了钻法律漏洞的“空间”。部分经营主体借承租土地之名，行“下乡圈地”之实，以虚假名义骗取国家针对农村土地的各项农业补助。更有甚者，以农村土地流转为幌子进行“融资诈骗”，套取银行、信贷企业等金融机构的融资支持，进而从事与农业无关甚至非法的事务。这些问题亟待解决，以确保土地流转市场的健康与稳定。

其二，我国农村地区实际掌握土地处置权的是乡政府或村委会中部分享有权力的人，“集体所有”主体的农民对土地经营权是否流转并没有清晰的权利意识，更多的是关心事后能拿到多少经济补偿，长此以往，加剧了农民集体的弱势地位。雷芳通过对2020年西部地区各省市农村土地承包经营权流转情况的分析，发现农户之间自发进行土地流转的情况相对较多，农村组织也常直接参与流转工作。具体而言，农户间自发流转的土地面积占流转总面积的72.93%，由乡村组织提供信息促成的流转面积占流转总面积的4.56%[7]。因缺乏权威的第三方仲裁组织，加大了农民遭受损失的风险。而且农民的受教育程度普遍不高，法律意识相较于专业的工商企业非常淡薄，未有明确的权利保障意识，权利受侵害严重。在农户群体中，多数人对“三权分置”的概念理解有限，未能理清所有权、承包权和经营权之间的内在联系。部分农户甚至存在误解，认为一旦将承包的土地流转出去，就会失去原有的承包权。因此，加强对农户关于“三权分置”的宣传教育，明确各项权利的内涵与外延，对于促进土地流转市场的健康发展具有重要意义。很多农民更倾向于以“熟人交易”“内部关系”等具有法律风险的方式把承包地交由邻居、朋友或亲戚经营，不愿意以经营权流转的方式让承包地进入市场。总之，交易环境恶劣、资金不稳定、技术缺失、政策落后等是土地流转受阻的核心因素。

3、土地流转问题的对策建议

3.1 规范土地流转制度，保障农民的基本权利

土地经营权流转吸引了外来资本“下乡”，缓解了土地流转困境的同时，也忽视了农民对土地的基本民主权利。在保障资本投资活力的基础上，可以用以下方式保障农民的土地权益，规范土地流转。第一，根据农民真实生活需求调整土地流转方式。目前，农民家庭可以分为进城无地型、非农业型、半工半农型、无地贫困型四种，土地流转不能强制性让所有农民家庭完全失去土地，可以根据生活条件加以调整。根据我国以人为本、以农民基本生活权益保障为基础的原则，对不同类型的农民家庭予以差异对待。第二，设置严格的准入机制。我国土地流转现状反映出，政府的过度介入，加剧了农民的弱势地位。我国农村采取村民基层自治组织管理，在集体所有制的影响下，村集体享有非常大的权力，难以避免因利益引诱而破坏土地流转“初心”。设置严格的准入机制，不仅要考察资本“下乡”的目的，也要事前背调工商企业等经营者的经营情况。通过多元的定价机制，将政府、资本、农民放在同一高度，在参考市场定价和村集体意见的情况下，三方沟通协商确定当地的定价标准。

3.2 构建复合型农村土地流转模式，协调三方利益关系

为平衡市场、经营者、农户三者的利益关系，采取互惠共享的复合土地流转方式。第一，利益差异共享。首先，为了充分满足农户的合理需求并保障其基本权利，地方政府应提高工作效率，确保农户承包地的确权、颁证和登记工作得以顺利进行。通过明确土地产权的归属，农户能够更加清晰地认识到自己的承包经营权[8]，进而增强对土地权益的保护意识。其次，为了构建有效的利益交互机制，需要精准定位农户与经营主体之间的利益交汇点。这个交汇点正是双方利益需求中共同关注的部分，通过深入挖掘和明确这一共同点，促进农户与经营主体之间的合作与共赢，以此探索出如订单合同型、流转聘用型等新型的农村土地流转模式。第二，责任差异分担，收益与风险并存，市场、经营者、农户等参与者需培养责任共识。1)加强农户、市场以及经营主体的责任意识与道德观念，致力于减少道德风险与逆向选择现象的发生，从而营造一个法制保障下公平、公正、透明的农村土地流转市场环境。2)建立政府与市场协同监管的农村土地流转责任机制。在乡村振兴战略的大背景下，政府需更加重视农村土地资源的科学规划与合理配置，强化对土地流转事前、事中及事后的全面监管[9]，切实履行引导、服务与管理农村土地流转市场的职责，以减轻农户的地租损失并降低经营主体的交易成本，促进土地流转市场的健康有序发展。

3.3 提高中介服务质量，增强经营主体抗风险能力

中介服务机构的混乱、经营主体的管理风险，损害了农民的土地利益，因此，规范中介服务机构，强化经营主体的责任至关重要。第一，应积极推动农村土地流转中介服务机构和第三方服务组织的融合发展，以丰富土地流转第三方服务机构的功能。对于具备完善资质、高公信力以及雄厚资本的第三方服务组织，应在法律咨询、价格评估、合同签订、利益分配以及矛盾调解等土地流转相关事务中为其提供便利与支持，从而确保土地流转市场的规范有序运行。第二，为进一步提升经营主体的内部管理专业化水平，需要加强对经营主体的全方位指导与培训。具体而言，应从政策扶持、资金支持、技术引导等多个维度，鼓励有能力致富的人才、农业技术精英回归农村，同时欢迎新乡贤参与乡村治理。在专业人才培育方面，需充分利用田间学校、夜校、自媒体课堂等多种形式，邀请经验丰富的农业技术人员对经营主体和农户进行系统的培训和技能指导。这不仅有助于提升农户和经营主体的农业知识水平，还能促进农民、经营主体、社会化服务机构之间的深度交流与合作，从而构建起一个多元组织互利共生的良好生态。

3.4 将土地经营权信托流转，探索风险保障金制度

第一，借助信托机制进行土地经营权流转，此举能够在土地权利的多层次结构中实现三权主体利益的协调与平衡，并有效约束各方行为。通过信托流转，不仅能够提升土地经营权流转的稳定性和安全性，还有助于推进农地经营管理的集约化和规模化进程，从而优化土地资源配置，提升农业生产效率。在实践中，土地经营权信托的形式丰富多样。委托人可以根据需求，设立他益信托，使农户获得土地收益；或设定信托目的为增大农业生产投入与供给，同时为农户分配利益；亦可借助信托公司的专业管理技能，将信托目的与信托受益权证券化设计相结合，既实现收益又为土地经营筹集资金[1,10]。面对留守老人问题，信托还可满足部分农户在生活照料等方面的民事需求，如设立信托使农村留守老人或儿童通过获取信托利益得到生活上的关照。第二，探索建立“农地流通法定保险制度”，基于保险的价值考虑，赋予“农地流通法定保险制度”充分的保险身份和保险功能。一方面，新型经营主体通过此举可以有效减轻其资金负担；另一方面，若企业经营状况不佳，出现拒付土地流转金的情况，农民可借助第三方支付手段迅速采取措施，以减少潜在损失。在各金融系统的扶持和政府的统筹协调下，优先关注并协助农村土地承包经营权的流转工作，以促进其向健康、良性的方向发展。

参考文献:

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文章来源:林艺.乡村振兴战略下土地流转的瓶颈及对策研究[J].南方农机,2024,55(23):112-115.