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摘要:乡村基层治理能力问题是“三农”工作的根本问题,农村财务管理是乡村基层治理的重要内容,村级会计委托代理服务是当前农村财务管理实践中最有效的模式。本文通过总结该模式在德宏傣族景颇族自治州(以下简称德宏州)的实践经验,梳理了在全面深化农业农村改革的背景下,村级会计委托代理服务在新应用环境中存在的问题,并作出了原因分析,提出了优化措施,以期在实践运用中不断加以优化完善,使其在推进乡村振兴上发挥更大的作用。
乡村基层治理能力问题是“三农”工作的根本性问题,一直以来,党中央始终把推进乡村基层治理能力和治理水平现代化作为推动“三农”工作现代化的重要措施。当前,举国上下正在实施以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为总要求的乡村振兴战略[1]。要实现乡村振兴,有效的治理是根本,做好农村的财务管理是乡村治理的有效途径。农村财务管理是关系广大农民利益的重大课题,是密切干群关系、促进农村经济发展、促进社会和谐稳定的重要环节[2]。
德宏傣族景颇族自治州(以下简称“德宏州”)是我国“一带一路”建设的重要组成部分,是通向南亚、东南亚的陆海联运的重要通道。全州有农业人口99.49万人,约占全州总人口(132.1万人)的75%。在深化农村改革的新形势下,为激发农村经济活力,推进农村基层治理能力,管好用活集体“三资”,德宏州按照民主自愿、“四权”不变和科学管理的原则,构建了以乡级为中心、覆盖村组两级基层组织的村级会计委托代理服务中心,全面代理村级财务管理工作,不断规范村级财务会计的管理[3]。
一、德宏州村级会计委托代理服务模式及成效
(一)德宏州村级会计委托代理服务模式
遵循自愿的原则,经村民大会或者村民代表会议讨论同意,在确保村集体资产的所有权、使用权、审批权和收益权“四权”不变的基础上,村集体与村级会计委托代理服务中心双方签署委托合同,由村级会计委托代理服务中心对村集体开展资产管理、财务管理、报销费用等的会计委托代理管理模式,其运作模式如图1所示。
德宏州村级会计委托代理服务模式的主要内容可以归纳为“一自愿,二审核,三监督,四不变,五统一”。“一自愿”是指村集体经济组织自愿委托村级会计委托代理服务机构开展会计核算、费用报销、财务管理和资产运营等工作。“二审核”是财务处理的必经程序,需要经过村、乡镇两级的审核,即村集体经济组织报销费用需要经村集体和会计委托代理服务机构两级的审核。“三监督”是指构建了村民理财小组、会计委托代理服务机构和第三方审计机构三方面的监督体系。“四不变”则是基本原则,即指坚持村级账务和“三资”的所有权、使用权、监督权和审批权不变。“五统一”是指财务制度、报账程序、账户、档案和账务公开五个方面的统一[4]。
(二)德宏州实施村级会计委托代理服务取得的成效
自2009年以来,德宏州全面启动村级会计委托代理服务工作,全州51个乡镇实行了会计委托代理,340个村3 812个村民小组的财务工作委托乡镇村级会计委托代理服务中心代为管理,实现村组两级委托代理全覆盖,代管集体资金7.82亿元、集体资产61.78亿元、集体资源152.4km2。截至目前,全州51个乡镇村级会计委托代理服务中心均实现了会计电算化,电算化率达到100%,提升了全州的村级会计委托代理服务工作的数字化和规范化程度[3]。
图1 村级会计委托代理服务模式
自村级会计委托代理服务工作启动以来,德宏州通过建章立制,搭建管理、运行、监督机制,多措并举,稳步推进,全州农村财务管理质量和水平得到了很大提升。一是农村财务管理迈上新台阶[5]。实施村级会计委托代理服务工作,促使德宏州农村财务管理工作逐渐步入规范的轨道,明晰了村集体“三资”的“家底”,增强了村务的透明度和公信力,让广大农民真正拥有了对集体经济的知情权、参与权和监督权。二是农村经济发展迈入快车道。通过规范农村经济秩序,引入社会资本,对集体资源进行公开招租、承包、入股、入市等方式,使沉睡的集体资产得到激活,对集体土地、林地、滩涂等资源进行改造盘活,促进村集体经济的发展。三是农村社会活力充分激发。实施村级会计委托代理服务后,一方面将原有的事后监督转变为事前、事中、事后全流程监督,有效减少了村干部挥霍浪费、侵占、挪用集体资金的行为,从源头上遏制了村干部由于经济问题而引发的违法违纪行为。另一方面,增强了村干部“三不腐”(不敢腐、不能腐、不想腐)的思想自觉和行动自觉,使村组干部的责任感得到了进一步加强,也使农村基层的防腐败反腐败工作有了体制机制上的保障,党群干群关系进一步融洽。此外,还使农村财务管理从人工记账到会计电算化,大大提高了农村财会人员的现代服务能力和水平。与此同时,村级会计委托代理服务不向村集体收取费用,也减少了乡村两级的财会人员数量,整体上减轻了基层的经济负担。
二、村级会计委托代理服务面临新的应用环境
德宏州推行村级会计委托代理服务十五年以来,在促进全州农村财务管理水平的不断提高、对加强村级集体经济组织的“三资”管理、遏制农村“三乱”(乱收费、乱摊派、乱罚款)起到了积极的作用,切实维护了党群干群关系的和谐稳定[6]。但是,村级会计委托代理服务仍然存在核算工作水平欠缺、财会队伍力量薄弱且专业素质不足等问题,还有可能产生政府截留挪用村级资金、与相关基层自治法律冲突等新的风险。同时,随着时代的发展、现代科学技术的飞速进步,在全面深化农业农村改革进程中,村级会计委托代理服务面临新的应用环境。
一是随着普法工作的不断推进,农民的法治意识、民主意识、参与意识不断增强,农民群众对参与“三资”管理的愿望更加迫切,对村级财务公开的及时性、全面性、真实性提出了更高的要求。二是随着巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴战略的实施,农村经济经营活动进一步拓展,农村集体收入的来源越来越多样化,如土地租金、股金分红、经营收入、网络直播、乡企融合、乡村旅游等都十分活跃,强农惠农资金的比重也在逐步提高,农村的资产、资金和资源也在不断增多,造成了村级会计日益复杂化,难度也随之增加。三是以互联网+、大数据为代表的现代网络信息技术极大地改变了农村社会和经济活动方式,再加上地域、行业的差异导致业务要求、技术手段、核算目标、账务处理等都因地而异,对各地的村级会计委托代理服务机构的财会人员提出了更高的要求。
三、村级会计委托代理服务存在问题与原因分析
(一)代管业务范围含混不清
在农村改革深化的过程中,村级集体经济组织呈现出了多样化的发展趋势,每个乡镇的会计委托代理服务中心都将自己的账本按村、组分别设立,并对村、组财务进行独立核算和监督[7]。但由于代理服务中心工作人员执行不到位,对收支把关不严格,又或者迫于乡镇领导的压力,将一些本不属于代管范围的收支业务纳入委托代理服务中心进行管理(如个人的各类补助、工作队员的工作经费等非村集体收支),这在加大代理服务中心人员工作量的同时也为一些逃税、违规收支行为打开了口子。
(二)往来票据规范有差距
2009年云南省财政厅印制下发了“云南省农村集体经济专用收款收据”作为各村、组农村集体经济组织收款专用票据,并明确其使用范围:专门用于收取各级财政补助资金、“一事一议”筹集的资金、征地补偿费、上级部门专项拨款等收入,收取的集体资产租赁、资源发包、出租、出让收入等经营性收入按照有关规定使用税务发票[7]。但在具体实践中,全省至今尚未制定统一规范的专门用于村级集体经济的往来票据,由于相关税收政策不明确,农村集体资产资源的租赁、转让、投资等收入的票据使用未能统一;而有的村甚至使用“云南省农村集体经济专用收款收据”来收取驻村干部的伙食费、生活费、水电费、节日赞助费、罚款等[7]。
(三)监督作用发挥不够
一是由于乡镇代理服务中心人员配备不足,大多为农经站人员兼职,所以除了要完成这项工作,还要承担很多其他的工作。由于人力的短缺,全州大部分的会计委托代理服务中心都只停留在“记账”的层次上,会计的监督并没有起到很好的作用,更谈不上针对各村的实际情况因地制宜地进行指导工作[8]。更有的乡镇连最基本的审核、会计、出纳三个岗位都未配齐,有的乡镇甚至一个人就包揽了全乡的村级会计委托代理业务,工作量很大,只能勉强完成对账目的处理,对会计的审核也只是走过场,很难核实会计支出的真实性。这不但使会计监督职能无法得到充分发挥,而且也容易为乡村干部的铺张浪费提供掩护。二是审计落实不到位。首先,由于历史原因,德宏州尚未设立专门的农村集体财务审计机构,开展农村集体财务审计和财务管理的一般为同一批人,审计效果很难保证。其次,近年来党委政府对农村集体财务的巡察审计不断加强,但各级在巡察审计中标准不够统一(多数套用行政事业单位管理的制度性文件来进行对照检查),给基层整改落实造成一定困惑。三是财务公开不及时不全面、民主理财意识淡薄,能力滞后。虽然大多数村组都设立了民主理财小组,但村民民主理财意识普遍比较淡薄,理财小组成员文化素质不高、管理能力水平有限,加之补贴待遇跟不上,工作积极性难以发挥等,导致有的地方财务公开不及时,对群众关心的重大财务收支、重要资产处置等事项公开不到位,有些地方群众监督形同虚设,民主理财和监督流于形式。
(四)村集体报账手续繁杂
按照村级事务阳光工程有关要求,村集体财务收支要联审联签,导致报账审核签字人员过多,基层意见较大,一定程度上滋生了“坐收坐支”“账外账”和“白条抵库”等违规现象。以芒市为例,村小组每一笔支出至少要有8个人联签,包括经手人、证明人(2人)、村民小组长(支部书记)、小组监督员、所在村委会书记、村监督员、乡镇挂村领导(分管财务领导)。
(五)财务人员队伍薄弱
一是村级会计委托代理服务中心的从业人员专业化水平和持证上岗率相对较低,会计从业人员多为非专业,且均为兼职;村组选派出来的报账员几乎都没有会计相关的资格证。二是村级会计委托代理服务机构的队伍薄弱而且很不稳定。村级会计委托代理服务中心的人员绝大部分为乡镇农经站职工兼职,受干部调动或岗位调整等因素影响,有的乡镇农经站人员长期空缺或者在编不在岗,导致村级会计委托代理服务中心人员配备不足,加之乡镇农经部门被取缔,农经人员被整合,大多数山区乡镇具体负责财务会计工作的人员仅两人甚至一人,不能满足财务人员不相容职务分离的最基本的要求。
(六)村级会计委托代理记账机构尚未实现市场化
村集体经济组织对会计委托代理服务机构的选择还普遍存在指定性的情况。一是目前村级会计代理服务中心是乡(镇)专设机构,由政府明文规定实行两块牌子一套人马,村组无自主选择的余地;若村集体委托第三方机构将不被认可甚至会影响上级资金的兑付。二是按照规定,除会计师事务所以外的机构从事代理记账业务,应当经县级以上地方人民政府财政部门批准,领取财政部统一样式的代理记账许可证书,才能代理记账[9],但目前申请代理记账许可资质审批较为困难,导致会计代理服务市场发挥还不充分,市场发展不健全,选择有限、服务成本高。三是由政府层面主导建立了村级会计委托代理服务机构,并引导辖区内的村集体选择了该机构,使村集体客观地将其视为政府主导的非市场行为。
(七)农村基层组织的客观条件受限
一是大部分乡镇较为偏远、村庄分散,影响了集中核算的效率,削弱了受托代理会计模式的集中会计功能。二是由于乡级政府财政实力薄弱,人员配置和办公经费不足,难以留住财会人员长期在乡镇工作,导致了村级会计委托代理服务队伍较弱。
四、村级会计委托代理服务的优化措施
(一)推进代理服务机构市场化
按照德宏州关于稳步推进村级会计委托代理服务工作的有关要求,村集体经济业务量较大,当前乡镇设置的村级会计委托代理服务中心无法满足代理服务需求的,按照《云南省代理记账管理实施办法》,村集体可结合实际工作需要,经村集体经济组织代表大会同意,与会计师事务所或者与有资质的代理机构签订委托代理记账协议,对村级财务实行统一制度、统一审核、统一记账、统一公开、统一建档的“五统一”服务会计核算[10],接受乡镇人民政府和上级业务主管部门的业务指导与工作监督。
(二)统一村集体经济组织往来票据管理
按照上级关于“要在县级(或以上)范围内统一制定会计凭证、票据和账簿”的要求,研究制定专门用于村集体经济组织的“现金支取单”“资金请拨单”“转账支款申请单”“付款证明”“经费支出报销单”“接待(伙食)费核销审批单”“资金请拨报告”等往来票据,实行统一种类和样式,进一步规范村级票据管理,确保农村财务票据真实、合法、有效[11]。同时,税务部门要在中央免征契税、印花税等税收的基础上,按权限研究制定出台符合村集体经济组织的相关税收优惠政策,实现减支增收。
(三)加强从业人员的培训与引进力度
一是针对村级会计委托代理服务中心缺乏人才和专业素质较低的问题,财政、农经管理等相关职能部门应积极组织开展专业技能培训,确保相关财会人员能够通过培训和学习来弥补其会计、财务等业务能力的差距,提高其职业素养;二是实施人才培引计划,大力培养和引进农村财务管理专业化人才,壮大农村财务队伍,有效提高会计代理的服务水平。
(四)加强制度化、法治化建设
坚持集体经济组织对集体资产资金“四权”(所有权、使用权、审批权和收益权不变)的原则[12],严格按照《中华人民共和国会计法》《农村集体经济组织财务制度》《农村集体经济组织会计制度》等法律制度和农村集体“三资”管理有关要求[13],更新完善相关规章制度,形成用制度管人、管事、管物的工作机制,进一步增强村级财务规范化管理水平。要在规范村集体财务管理的前提下,充分考虑村集体经济组织对资金使用的合理需求,为村集体经济组织提供便捷的资金领用、银行存款管理服务,并按照《云南省关于实施村级事务阳光工程的若干措施》相关要求,落实村集体财务收支联审联签手续。要充分尊重农民的自主权,按照村民议事规则,依法自主选择村级财务代理机构,将股份合作制改革后成立的集体经济组织纳入委托代理范围。有效加强票据的使用和管理,特别是规范集体经济组织的各类支付凭证和内部结算凭证,坚决杜绝超范围或不规范使用财政票据、“白条”入账等现象。要根据各地经济发展水平,制定具体标准,切实规范村集体自办伙食、村组干部差旅费、误工补贴的管理。
五、结语
“村级会计委托代理”是一种行之有效的农村财务管理方式,它为农村社会经济的和谐、稳定发展打下了坚实的基础,对实现乡村治理现代化、促进社会主义新农村建设发挥积极作用。然而,没有任何一种管理模式是完美的,村级会计委托代理服务模式也不例外[10],在实践的过程中也暴露了一些不足之处。因此,我们要用发展、辩证的眼光来看待它,取其精华、去其糟粕,在实践运用中不断加以优化完善,以期能够更好地为“三农”工作服务。
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文章来源:曹英,高金晓.德宏州推行村级会计委托代理服务的实践与思考[J].中国农业会计,2025,35(01):90-93.
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