首页 > 论文范文 > 社会科学论文 > 经济学论文 > 农业经济论文 > 新时期太原市土地储备制度转型策略探索

新时期太原市土地储备制度转型策略探索

2024-08-13 84 上传者：管理员

摘要：土地储备制度是我国城市土地市场建设的基础制度，也是国土空间规划落地的政策工具。太原市土地储备制度建设与实践在全国具有一定的代表性。文章通过总结太原市土地储备制度的发展历程和实施效果，分析当前新形势下的新任务，指出影响储备工作发展的主要问题。在此基础上，探索提出太原市土地储备制度转型发展的优化策略，旨在为太原市及其他城市土地储备转型发展提供借鉴和参考。

关键词：
土地储备
土地有偿使用制度改革
新时期
管理制度
转型策略
加入收藏

土地储备制度是我国城市土地有偿使用制度改革的创新成果[1]。2001年国务院提出试行收购储备[2]制度的政策支持，各地相继成立土地储备机构。实施二十多年，我国土地储备已建立相对规范的制度体系与运行模式，对政府调控土地市场、优化城市空间布局、促进经济建设和城市发展发挥了积极作用[3]。当前我国开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，生态文明建设、高质量发展等新形势[4]对土地储备工作提出新要求。太原市土地储备制度建设与实践较为典型。本文以太原市为例，梳理土地储备制度的发展实践，探索适应新时期发展要求的土地储备建设方向与转型优化策略，对完善土地储备制度，进一步发挥其积极作用具有重要的现实指导意义。

1、太原市土地储备制度发展历程

太原市土地储备制度经过二十多年的发展，形成了政府主导、土地储备机构实施的运行模式。以自然资源部是否开展储备信息监管为界，划分为两个阶段。

1）探索发展阶段（2002—2013年）

2002年，太原市土地储备机构正式组建，开始探索储备业务。起初，储备地块数量少、规模较小、分布零散，以盘活利用存量国有土地为主。2007年后土地储备工作进入快速发展阶段，储备总规模逐年递增，空前扩大。这一时期，经营性用地全部纳入储备，储备地块数量多，规模较大，以储备新增国有土地为主，盘活存量土地为辅。储备资金来源主要依靠银行贷款，财政拨款较少。

2）监管规范阶段（2014至今）

2014年，原国土资源部启用土地储备监测监管系统，对各地储备机构、具体业务流程与资金进行全方面监管。土地储备结束了地方自行发展，进入信息监管时代。按系统要求，太原市调整规范了储备工作流程和业务内容。2016年，根据国家要求停止举借储备贷款。2017—2019年太原市共发行了三批土地储备专项债券，这是土地储备融资方式的重大创新。2020年新《土地管理法》实施，缩减了土地征收的法定范围，新增国有土地的收储空间逐渐变小。2023年，自然资源部启用全民所有土地资产管理系统，未确定使用权人的土地统一纳入储备进行管理。从此，除单独选址项目外，划拨用地也列入土地资产项目和储备年度计划中，储备用地内容发生了巨大变化。这一阶段新政策频繁出台，土地储备流程不断调整，经营性用地比例下降，新增国有土地与存量国有土地基本持平。2020年起储备资金全部依靠财政拨款。

2、土地储备实施的主要成效

2.1 调控土地市场，保障建设用地需求

通过土地储备制度的运行，实现了政府统一储备土地，统一市场供应，从而有效宏观调控国有建设用地一级市场，合理配置土地资源。据调查统计，2004—2023年，太原市土地储备规模累计约10万亩，供应规模累计约7万亩，不仅完成经营性用地的收储和供应，还实现了重点项目和民生工程落地，有力保障了城市建设用地需求，促进了地方经济发展。

2.2 实现资产增值，提供城市建设资金

储备土地既是资源，也是资产。土地储备制度的实施，实现政府土地所有者权益，是防止国有土地资产流失的重要手段。储备机构以现状用途收储土地后，是按新规划用途供应土地，一般情况，经营性用地的土地储备成本都低于供应时的出让价格。储备地块的供应实现了土地资产的增值。2004—2023年，太原市通过完成储备地块的供应，大大增加了地方财政收入，助力城市基础设施建设和城市环境改善。

2.3 提高用地效率，优化城市空间格局

太原市通过实施土地储备，具体落实土地利用总体规划和城市规划相关要求，提高了城市土地的集约节约利用效率，改善了城市空间格局与风貌。在老城区通过收购收回方式储备存量国有土地，对原区域功能和用地规模进行合理调节。储备地块的收储和供应，优化用地结构，提高土地利用率，实现城市低效用地再开发，促进城市更新。同时，在土地利用总体规划确定的城市规模控制圈内，根据城市规划确定的具体用途，结合市场需求，通过土地征收方式储备增量建设用地，确保了城市规模的有序扩张，形成合理的城市空间功能分区。

3、土地储备面临的新形势和新要求

当前，我国正处于深化改革和社会经济转型时期[5]，生态文明建设和和高质量发展是经济社会发展的主旋律。土地储备机构应紧随时代，积极研判新形势，找准发展定位。

3.1 生态文明建设赋予土地储备新的使命

生态文明建设关系人民福祉和民族未来，是实现可持续发展和构建人与自然和谐共生的现代化社会的长远大计。加强对自然资源的保护和管理，建设新型城镇化和智慧城市是生态文明建设的发展路径之一。土地储备过程涉及不动产保护、空间规划落实、用地集约节约和环境治理修复多项内容，对城市格局、风貌更新，以及人居环境的提升有着直接而密切的关系。新时期，土地储备机构要围绕生态文明建设使命，用系统治理理念规划和实施储备工作，提高城市治理水平。

3.2 高质量发展给予土地储备新的任务

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。当前中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须处理好政府与市场的关系，土地储备在其中发挥着桥梁作用。在土地市场建设方面，要确保政府根据城市发展与市场需求有计划供应土地，保障重点产业用地和公益用地需求。在促进区域协调发展方面，要优化国土空间发展格局，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市。土地储备对象要由储备经营性用地为主，转为经营性与公益性用地并重，土地储备目标由重土地经济效益转向经济、生态、社会效益并重。

3.3 自然资源管理“两统一”职责增添土地储备新职能

2018年国家机构改革新成立了自然资源部，履行自然资源管理“两统一”职责。土地储备因落实“两统一”职责获得了新的职能。

在统一行使全民所有自然资源资产所有者职责方面，因储备土地是以国家所有权形态存在的土地实物资产，是全民所有自然资源资产的一种类型，土地储备机构代表政府履行所有者职责时，需摸清家底，清产核资，并要在符合国土空间用途管制要求的基础上综合利用实现保值增值，且要逐步探索单纯土地资源储备向全自然资源储备转变的途径。在统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责方面，因土地储备是国土空间规划落地实施的支撑和保障，土地储备机构应遵循“三区三线”划定成果与空间用途管制要求，适应土地储备由增量向存量时代转变的趋势，以空间治理理念积极开展片区收储、综合开发，实现城市空间整体性和系统性改造。

4、存在的主要问题

土地储备制度在实践过程中，存在一些不能适应新形势新要求的问题，对土地储备转型发展产生不利影响。

4.1 缺少政策规范与技术指引

国家层面，《土地储备管理办法》已过有效期。而新《土地管理法》及相关配套政策对储备土地涉及事项有新的要求。地方层面，《太原市土地储备实施办法》与实际运行有较多的不一致，需根据新要求进行修订。对国有土地补偿标准、储备业务流程、部门协调机制等缺乏制度规范。对土地储备规划和计划编制、资产负债表等缺少技术指引。

4.2 规划引领作用薄弱

土地储备流程复杂，涉及主体较多，资金量大，从储备到供应全生命周期一般需1至3年，有的甚至长达5年，做好规划和计划引领工作开展非常重要。太原市没有编制土地储备专项规划，对城镇开发边界内土地储备的潜力、时序、空间布局和功能定位没有做专项统筹安排。虽然每年制定年度土地储备计划，但因编制方法不够科学，项目进展预测不准、补偿资金不到位、地上建筑物拆除难等问题，计划实施效果一般，每年完成率基本在60%左右。

4.3 前期开发与利用环节缺失

储备土地前期开发主要包括与储备地块直接相关的道路、供水、供电等基础设施建设和土地平整工作。对储备土地进行前期开发，“熟地出让”是提高土地出让收益的重要途径。太原市土地储备机构一直未开展前期开发工作，基本是由相关辖区政府或原土地权属人拆除地上建筑物，因迟迟未达“净地”，对供地的时序和价格都有较大影响。地上公共设施拆除或迁移滞后，建筑物拆除难，影响入库和供应，多年来一直是困扰储备机构的难题。另外，对已收储未供应的储备地块，只是委托区政府管护，对管护方法、标准、费用等没有相应规定。对这部分储备地块的临时利用，几乎没有开展过工作实践。

4.4 管理缺少数字化支撑

土地储备是较复杂的系统工程，各个地块完成储备和供应的时间不同，因规划调整、建筑物拆除等各种因素造成需分批储备和供应的地块很多，边角地甚至十几年都留在储备库中。多年来形成大量纸质档案，至今没有数字化档案，尤其是没有能精准体现空间位置和收储与供应信息的数据库。随着储备地块的增多和国家全民所有土地资产管理需要，摸清土地储备的底图底数，用信息化手段科学管理土地储备库，成为急需解决的难题。

4.5 土地储备资金紧张

资金是制约土地储备工作深入开展的“瓶颈”。2020年，国家禁止发行土地储备专项债券后，太原市土地储备资金全部靠市财政解决。资金来源单一，政府财政资金紧张。因集体土地征收在组卷报批前，补偿资金就需预存到位。涉及土壤污染调查与文物勘察等工作的地块，未完成相关核实事项不得入库的硬性规定，使储备入库前的环节增加。近年来房地产市场不景气，储备地块供应周期变长。已供土地的成本不能及时核算返还。这些因素都造成储备资金周转变慢，加剧了资金压力。

5、土地储备转型策略建议

当前，土地储备正处于重要转型期，积极探索有效方法解决发展困境，统筹推动土地储备优化转型非常重要。

5.1 健全完善土地储备制度体系

做好顶层设计，有章可依是保障土地储备工作规范运行的前提。近期自然资源部正对《土地储备管理办法》修订稿征求意见，新的部级政策出台指日可待。针对土地储备规划和计划编制、土地资产清查核算等工作，国家应尽快出台技术指引，指导地方采用统一的技术方法开展相关工作，正确行使全民所有土地资产所有者职责。在此基础上，太原市也应尽快开展对《太原市储备管理实施办法》的修订工作，因地制宜细化相关规定。要积极研究发展中的新课题，完善相关制度。如：落实国土空间规划推动片区收储、综合开发的制度，加强前期开发与管护的制度，引导、规范与激励社会资本参与储备的制度等。

5.2 高质量编制土地储备规划与计划

规划引领，科学有序开展土地储备工作，能够强化政府对土地资源资产的动态管理和长效调控能力。土地储备机构应依据国土空间规划，结合国民经济和社会发展规划等，编制城市土地储备专项规划。按照城乡发展需求和战略目标，对规划期内储备土地规模、布局、结构、时序、资金等做出统筹安排，将国土空间规划确定的管控指标和空间格局落地实施。在此基础上，综合考虑市场形势、建设时序、区位条件、地块规模、土地权属状况、土地资产价值、储备实施难易程度等因素，编制土地储备三年滚动计划和年度储备计划，确定近期土地储备重点空间和重点项目。精准配置土地要素，以实现政府对城市经济发展布局和产业结构的优化。

5.3 拓展储备前期开发和利用业务

前期开发是土地储备工作流程中重要环节，也是达到“净地”和“熟地”以优质供给，促进保值增值的必要环节。今后储备土地的来源是以存量土地更新为主，储备机构必须拓展前期开发业务，创新开发模式，提高土地供给的质量与效率。一要积极探索通过政府采购方式，委托有资质单位承担前期开发的系列工作，要注意做好验收。二要做好前期开发计划，有步骤实施开发。三要对面积较大、权属复杂的片区收储区域，学习杭州和郑州模式，探索引入国有企业作为做地主体，实施建筑物征拆、场地平整和配套设施建设等具体事项。要注意事权财权对应，成本收益做好平衡。

对暂不供应的已入库储备土地，要细化管护的主体、方式与费用，做好管护，防止出现违法占用现象。要分析该类储备地块的优势，明确临时利用的程序、计划、主体、时限、费用，规范化精细化管理。探索解决存量储备边角地筛选标准、利用方式，提升储备土地管理效能。

5.4 提升智能化管理水平

新形势下，提高土地储备管理的智能化水平非常重要。要强化技术投入，建设土地储备管理信息系统，借助人工智能技术，将历年储备地块的储备、供应、剩余在库情况及资金情况信息化，建立储备土地的数据库，摸清底数底图与资产价值并动态管理。同时，与土地储备专项规划构建的未来储备的潜力空间做好衔接分析，在土地资产项目设立与年度储备计划编制过程中提供技术支撑。通过对土地储备全生命周期进行信息化管理，提高土地资源配置的效率和资产管理的精准。

5.5 建立储备资金保障长效机制

土地储备资金是高效开展土地储备工作的保障，要建立资金保障长效机制。一是建立国有土地收益基金制度，由财政部门从出让收入中划出一定比例资金，专款专用于土地储备业务。二是地块供应后，财政部门及时结算土地储备成本，不得挪用。三是探索储备资金新渠道，适度引入企业等社会资本参与储备，由其先行支付成本，允许社会资本取得合理回报，或赋予其一定期限的使用权等，以减轻财政资金压力。政府要研究制定规范和激励社会资本参与的法律规章制度，防范风险。

6、结语

新时期，土地储备制度亟待优化转型。需要深入研究新形势、新挑战，积极解决发展难题，致力于土地储备制度的持续更新与完善，以全局观念和系统思维推进土地储备制度转型，确保其适应新时代发展需求，为城市的可持续发展提供坚实支撑，助力经济社会全面繁荣。

参考文献:

[1]朱道林,李瑶瑶.新时代土地储备制度面临的问题及发展趋势[J].中国发展,2021,21(04):60-63.

[2]杨红.土地储备制度建设历程及思考[J].中国土地,2022(10):10-13.

[3]朱万明.土地储备的发展､实践以及新时代背景下的思考[J].上海国土资源,2021,42(01):79-83.

[4]刘嘉丽,黎均文,朱秋诗.高质量发展背景下广州市土地储备政策的创新思考[J/OL].自然资源情报,1-8[2024-05-19].

[5]邓昀松,晏阳.新时期土地储备的转型发展与路径探析[J].中国土地,2020(07):17-18.

文章来源:孟晋芝.新时期太原市土地储备制度转型策略探索[J].华北自然资源,2024,(04):126-129+133.