公共卫生治理水平是衡量一个国家或城市社会发展水平的重要依据。中国共产党十九大报告中明确指出，要实施健康中国战略，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。《2022年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，全国医疗卫生机构总诊疗人次达84.2亿人次，人均医疗卫生机构就诊次数为6.0次。近年来，随着健康意识的提高以及老龄化的加快，人们对公共卫生服务的需求也在不断增加。同时，突发公共卫生事件对公共卫生风险治理体系提出了严峻挑战。公共卫生风险治理水平和能力本质上依赖公共卫生治理体系和治理能力。因此，城市公共卫生风险治理的现代化是当前城市公共卫生体系改革的重要组成部分。

一、问题的提出

1986年，贝克提出了“风险社会”的概念。风险是“预测和控制人类活动的未来结果，即激进现代化的各种各样、不可预料的后果的现代手段，是一种拓殖未来(制度化)的企图，一种认识的图谱”[1]19,在发达的现代性中，财富的社会生产必然系统地伴随着风险的生产。吉登斯认为，在高度现代性的社会中，所有的脱域机制都使得具体的个人和团体失去对事物的控制，因而造成“风险环境”在世界范围内的扩张[2]143。现代城市是建立在分工基础上的高度复杂的社会有机系统，局部问题有可能产生大范围的波及和连带性后果，进而产生整体危机，风险治理成为城市秩序的核心议题。我国在关注超大与特大城市经济发展的同时，也需要注意公共服务供给水平以及随之而来的复杂风险，尤其是面对近年来时有发生的公共卫生突发事件，需要在化解特大(包含超大)城市公共卫生治理的需求与矛盾的基础上，探索构建与优化中国特大城市公共卫生治理的理论支撑和路径选择。

公共卫生治理是国家和社会治理的重要组成部分。特大城市公共卫生风险治理路径是公共卫生治理的重要内容。新公共治理理论为城市公共卫生风险治理提供了理论借鉴。20世纪末，西方传统公共行政理论受到理论和实践的严峻挑战，新公共管理理论逐渐成为西方国家公共管理的主流理论。新公共管理理论是建立在公共选择理论的基础上，认为国家只需要承担监管的角色，强调市场机制的优越性[3]。但是随着公共管理内容的愈加复杂，新公共管理理论的局限性也逐渐显现。在21世纪初，新公共治理理论应运而生。2006年，英国爱丁堡大学教授史蒂芬·奥斯本首次提出了“新公共治理”一词，经过十几年的发展和丰富，逐渐成为新的公共管理范式，被认为是超越公共行政和新公共管理这两种主流公共管理范式的第三种“体制”,为评估和指导公共政策实施及公共服务提供了重要的理论指导[4][5]。

公共管理在当代社会愈加呈现出复杂性、多元性和碎片性。因此，新公共治理理论是基于制度理论和网络理论，重点在于组织间的关系治理或跨部门治理的过程，强调公共服务提供系统效能，核心概念是服务理论，拒绝管理理论的“以生产为主导”,而是注重“以服务为主导”[6]6-7。摩根等学者提出了“制度中心”视角下的新公共治理，强调在公共部门、非营利部门和私人部门共同参与的公共管理中引入合作途径的重要性[7]16。维克托·佩斯托夫从“共同生产”的角度，分析了新公共治理中公民参与和第三部门供给的重要性，认为在新公共治理理念下创新服务是对欧洲公共管理现实中面临的挑战的有效回应[8]1。简而言之，新公共治理是多元治理主体以信任为基础的互动和合作，是一种更加系统、整合的改善公共绩效的过程[9]。新公共治理注重的“以服务为主导”的理念以及多元治理的实现手段都较为符合我国政府的治理需求，能够为我国特大城市公共卫生治理提供一定的理论借鉴[10]。

当前，我国国家和社会治理也经历了由公共行政到公共管理再到公共治理现代化的变迁[11]。国内学者将治理现代化的内涵归纳为先进的治理理念、多元的治理主体、良好的治理制度和有效的治理手段[12]。在此过程中，我国公共卫生治理也呈现出相应的演化趋势。改革开放以来，公共卫生相关政策体系呈现出权威性与多元化共存、应急性与连续性共生的发展趋势[13],公共卫生治理体系初步形成。

但随着经济和社会发展，社会和公共卫生风险日益加剧，城市政府应当基于治理现代化视角，探索符合中国国情的、具有中国特色的公共卫生治理现代化道路。因此，本文将分析风险社会背景下特大城市公共卫生风险治理的现状与需求，构建基于公共治理现代化的公共卫生风险治理框架，并结合中国国情提出公共卫生风险治理改革的路径与建议，以期提升特大城市公共卫生服务水平，提高公共卫生突发事件的应急处理能力。

二、特大城市公共卫生风险治理的需求与挑战

现代性风险是科学知识在生产过程中的应用与技术的持续进步造成的不可控影响的产物，其风险和不确定性往往是以往的经验无法解决的。风险社会背景下，我国特大城市也面临着特殊的风险治理挑战。对于特大城市而言，不仅交通拥堵、资源紧张、环境污染等典型的“城市病”问题十分显著，在公共卫生方面也面临着巨大风险。城市公共卫生风险是城市治理问题与风险社会在公共卫生领域的外显，而特大城市公共卫生治理能力和水平对其公共卫生服务及公共卫生风险控制均具有重要影响。

(一)中国特大城市公共卫生资源现状

随着城镇化水平的进一步提高，我国特大城市的数量和规模也呈现持续快速增长的态势。截至2022年底，根据国家标准，我国城区常住人口数量处于500万以上1000万以下的特大城市有9个，城区常住人口数量超过1000万的超大城市有10个。按照城区常住人口排名，这19个城市分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州、西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、苏州。表1为我国19个特大(包含超大)城市公共卫生资源分布情况。

表1中国特大城市公共卫生资源分布数据

数据来源：国家统计局、城市统计年鉴

我国特大城市公共卫生资源虽然在总量上优势巨大，然而人均资源水平一般，抵抗公共卫生风险能力不足。2022年，我国医院数量为36976个，其中三甲医院1716个，床位数为975万张，每千人床位数增长至6.9张，执业医师443.5万人，每千人医师数量达到3.2人。通过以上数据对比可以看出，我国19个特大城市占据了全国约20%的医院数量和床位数量，特大城市公立三甲医院数量在全国占比更是高达47%,特大城市每千人医师数量均值为4.5,超过全国平均水平，特大城市每千人床位数均值为7.9,也高于全国平均水平。以上数据表明，我国特大城市在公共卫生资源总量上远超其他城市，但由于人口众多，部分特大城市人均医疗资源占有率甚至低于全国平均水平。深圳、东莞等人口总量快速扩张的城市，呈现出公共卫生资源相对不足的局面。北京、上海、广州、武汉和天津作为全国拥有三甲医院最多的几个特大城市，不仅需要承担本市居民的就医需求，还需要分担大量本省甚至全国的就医需求。

因此，我国特大城市公共卫生治理资源和能力仅满足常规性的公共卫生服务需求，与公共卫生风险治理需求之间存在巨大差距，缺乏应急状态下公共卫生治理的冗余能力，在公共卫生风险治理能力和资源保障方面呈现供需不平衡的状态。

(二)特大城市公共卫生风险治理变革的迫切需求

风险社会下，特大城市作为复杂巨系统其对抗公共卫生风险的体系和能力需要不断提高，并做到具有弹性和冗余性。以应对突发公共卫生事件为目标的公共卫生治理能力和治理体系改革源于特大城市公共卫生所面临的复杂需求。

一是特大城市庞大人口数量导致城市公共卫生服务需求总量不断提升。在城镇化发展过程中形成的特大城市吸收了大量本市、本省甚至跨省转移人口，城区常住人口达到500万的数量水平。大量人口迁入会给特大城市基础设施及医疗卫生、教育就业等公共服务供给带来持续增加的压力。同时，特大城市的非户籍常住人口和暂住人口数量也持续攀升。根据第七次人口普查数据，我国人户分离人口与流动人口比例大幅增加，7个超大城市非户籍常住人口均已超过500万。如此庞大的非户籍人口规模对特大城市的公共卫生政策、医疗服务及报销制度等提出了严峻挑战，并可能因公共服务差异而产生矛盾和冲突。

二是特大城市人口多元化催生公共卫生服务的多样性需求。随着经济社会发展，特大城市呈现出人口经济社会属性多元化发展的局面。多元利益主体产生多元的公共卫生服务需求，也增加了特大城市公共卫生治理的难度和复杂程度，尤其是跨市、跨省甚至跨国流动人口导致对公共卫生服务的差异化需求显著提升。高新技术产业的迅速发展吸引和培养了高收入、高净值人群，而制造业及服务业依然吸引着大量工人和服务业人员涌入特大城市，收入差距扩大也导致不同人群对城市公共卫生服务的需求不同。城市公共卫生治理不但要关注公共卫生服务的质量，而且要关切低收入群体的就医需求和基础保障。

三是特大城市高开放程度与高流动率导致公共卫生风险管控高度复杂。全球化时代的特大城市作为一个开放系统，高强度的人类活动进一步提高了开放系统的脆弱性，因此公共卫生治理与应急管理面临更多复杂风险和不确定性。特大城市具有人口规模大、密度高、流动性强等特征，一旦发生公共卫生突发事件，对公共卫生应急管理系统的压力和应对难度将成倍增加。城市公共卫生风险随之往往具有扩散范围广、速度快、管控难度大等特点。特大城市即使拥有相对丰富的医疗资源，但由于其风险结构更加复杂，在突发公共卫生事件的应急处置上也需要特别谨慎，要充分做好风险应对的制度、能力、心理、舆论等各方面的准备。

(三)特大城市公共卫生风险治理面临的主要挑战

特大城市拥有较为丰富的医疗卫生资源，但风险结构更加复杂，在面对突发公共卫生风险时，短时间内医疗资源需求可能出现级数倍增，远远超出常态下的医疗卫生服务系统的承载能力。因此，风险社会背景下特大城市公共卫生治理面临诸多挑战。

一是城市风险复杂性和风险叠加对公共卫生治理体系的挑战。中国的城市实践具有叠加性的特点，从而加剧了特大城市风险的复杂性。与欧美国家特大城市经历从前现代到现代、后现代的渐进发展历程不同，中国特大城市主要是在改革开放后飞速发展起来的，同时面对城市发展多阶段多类型的问题，又深受全球化过程的影响，面临常规风险和新型风险的叠加，这些都对公共卫生治理体系和治理能力构成严峻挑战。目前我国特大城市公共卫生资源仅能承载城市常态化治理需求，而应对突发公共卫生事件能力仍较为薄弱。公共卫生服务体系呈现出以政府主导为主的特征，民营医院数量较多但质量和服务水平参差不齐，提供的公共卫生服务较为有限，应急状态下作用发挥也不够充分。另外，社会组织和志愿者进入公共卫生治理中的渠道有限，缺乏应急状态下社会组织及个人等后备力量的调动机制和具体行动方案。

二是特大城市公共卫生治理制度面临常态和应急状态转换的挑战。风险社会背景下，特大城市公共卫生治理既要面对常态下城市复杂的公共卫生服务需求，也要面对应急状态下突发事件对医疗卫生制度和体系、医疗资源和保障、部门协调统筹等方面的冲击。因此，对于特大城市公共卫生治理制度来说，既要实现日常公共卫生服务的高水平保障，满足人们日益提高的公共卫生服务需求，同时也要提高应对公共卫生风险的制度化能力，构建具有高度韧性、资源储备充分以及应急协调顺畅的制度体系。而其中关键性问题在于如何实现公共卫生治理常规状态与应急状态下的制度切换，这也是制约特大城市公共卫生治理能力提升的重要问题。

三是特大城市突发公共卫生风险对基层卫生机构治理功能的挑战。社区医院或社区医疗点是城市基层公共卫生机构，对于提高城市公共卫生服务水平和提高应对公共卫生风险具有基础性作用。城市社区医院承担着日常的接诊和基础性医疗服务功能，并在应急状态下承担“储备后援”的基础功能。在突发公共卫生风险时，社区医院可快速改造为特殊门诊，承担社区医疗防护的基础责任与功能。然而，当前社区医院医疗现状却呈现出医疗能力不足、设备仪器老化、缺乏必要的应急培训和健康管理。社区医院医护人员数量不足，专业性距离高水平医院有较大距离。因此，基层社区医院尚且不能满足日常的公众就医需求，就更难以提供高质量的常态化服务。因此，在应急状态下，社区医院也难以临时承担起城市公共卫生应急管理和服务中的基本组织和基础保障的任务。应急管理的高强度、高压力、高要求和社区医护人员的现实状况之间形成巨大的张力。社区工作人员的应急能力、组织宣传能力与志愿者管理能力仍有待提高。

四是特大城市突发公共卫生风险对卫生领域技术治理造成巨大挑战。随着信息技术的进一步发展，网上挂号、线上问诊、异地就医结算等功能在特大城市逐渐普及并发挥效用，但技术治理的有效性远不止于此。公共卫生治理在不断挖掘新兴技术中的应用场景，提高城市公共卫生治理的科学性和有效性。然而，面对突发公共卫生危机，公共卫生的技术治理本身可能演变为风险来源，大量人群同时以网络和技术手段求助医疗卫生服务，因此可能导致网络拥堵、甚至是网络瘫痪和断网等极端状况。因此，网络和信息技术既有可能提高城市应对突发公共卫生风险的能力，也有可能因网络和信息技术能力不足，医疗卫生服务预约问诊过分依赖单一的网络技术手段而加剧了公共卫生风险的蔓延和进一步传播。如何更好利用信息技术应对突发公共卫生事件并降低技术自身风险，成为特大城市公共卫生治理面临的重大挑战。

三、基于公共治理现代化的特大城市公共卫生风险治理框架

多年来，我国在应对公共卫生风险方面积累了宝贵的成功经验。然而特大城市高密度的人口空间分布、快速的人口流动性、高度复杂的突发卫生事件等塑造了城市公共卫生复杂的风险结构，给公共卫生风险治理带来了巨大困难和挑战。因此，本文基于公共治理现代化的视角，从治理主体、治理规划、治理基础和治理手段四个维度构建特大城市公共卫生风险治理框架(见图1),进而为优化政策的提出提供依据。

图1基于公共治理现代化的特大城市公共卫生风险治理框架

(一)治理主体：公共卫生的多元化治理结构

特大城市多元化的公共卫生治理结构，是提高公共卫生治理效率和现代化水平的重要前提。新公共治理理念下的多元主体，并不是新公共管理理论中的“出售”服务，而是合作和共同生产，强调多元主体间的合作关系。这就需要建立多元主体共同参与的机制，充分发挥治理主体各自的优势，形成政府、企业、社会组织和公众协同治理的局面。

特大城市公共卫生的多元化治理，是指在公共卫生治理体系中构建以政府为中心，保障多元主体的合作和参与地位，在日常和突发状态下相互合作、有机衔接、提供高水平公共卫生服务的协同治理体系。特大城市公共卫生的多元化治理，具有主体多元化、服务多元化、过程协同化的特点。首先，主体多元化是指政府并不是唯一行动者，而是充分发挥企业、第三部门和公民在公共卫生治理中的作用。其次，服务多元化是在有利于实现“服务导向”的价值追求目标性，满足不同群体在不同阶段的需求。公共卫生服务的使用者能够参与到公共卫生治理中，使公共卫生服务的提供者更好地了解和满足公民需求，提高特大城市公共卫生治理的效率和服务水平。最后，过程的协同化意味着公共卫生服务过程需要多主体间的有序合作和协同，有效避免传统行政体制的低效问题和完全市场化的不健康竞争行为，构建多元主体互相信任、互为补充的合作关系网络，实现公共卫生治理内外部的整合，为进一步提高公共卫生风险治理水平奠定基础。

(二)治理制度：全面系统的公共卫生治理规划

全面系统的公共卫生治理规划，是推动特大城市公共卫生风险治理现代化的制度保障，也是实现公共卫生治理常规状态与应急状态有序转换的重要基础。“制度中心”是新公共治理的关键理念，强调公共治理中结构与过程的改进，创新需要符合政治价值，以政治价值为指导，才能维护公共治理的合法性和合理性。新公共治理将治理制度规划与法律体系建设等作为治理有效性和效率保障的有效途径，体现出价值理性与工具理性的结合。治理制度规划与法律体系建设是政府流程建立的重要内容，是推动公共卫生治理常规状态与应急状态流畅转换并发挥各自效用的重要基础和保障，可以促进两种状态下的多元利益相关者之间达成协议，实现有序合作。

首先，公共卫生治理制度有利于实现应急状态与常规状态之间的转换。公共卫生治理制度通过自上而下的动员、组织和赋能实现标准化的程序转换，保证不同场景和状态下多部门、多主体、多要素间的协同与耦合。其次，公共卫生治理制度有利于提升城市公共卫生韧性。因此，特大城市迫切需要开展公共卫生治理和应急管理制度的优化，掌握疾病防控的主动权，有利于增加特大城市在应对公共卫生突发事件时的反应速度和处理能力。在公共卫生突发事件发生过程中，明确的治理规划和标准化程序可以更好地协调公共卫生治理各主体间的关系，有效、有序地统筹医疗资源应对公共卫生事件。

(三)治理基础：社区基层公共卫生治理的职责与能力

良好的社区基层治理能力，是实现特大城市公共卫生治理现代化的重要基础。新公共治理的核心是“服务主导”。公共服务的有效性不仅来自其本身设计，更来自使用者的主观体验。因此，公民参与是新公共治理的重要基础，并应当贯穿于公共服务提供的每个阶段。从公共卫生治理来看，基层社区是直接接触公民，获取公民反馈的基本单元。提高社区基层公共卫生治理能力，可以有效拓宽公民参与公共卫生治理的渠道，缩短公民参与公共卫生治理的路径。近年来，各级政府在公共卫生事件应急处置的快速响应体现了举国体制的效率和能力，社区作为基层治理及控制的基本单元，也在其中发挥了巨大作用。

从国家治理体系和治理能力现代化的标准来看，特大城市的基层社区自组织能力和自服务能力仍然需要进一步强化。首先，基层治理能力的提高有利于公共卫生治理政策的快速和深度下沉，真正匹配公民需求。当传染病等公共卫生事件发生时，基层社区将直接面对冲击并在防治过程中承担信息反馈和执行防治政策的作用。较强的社区基层治理能力能提高资源配置、政策执行的效率和质量，防止政策执行中各种次生问题的出现。其次，社区基层治理和公民自治能力的提升，有利于其在公共卫生治理中分担相应责任，减轻公共卫生医疗体系负担[14]。最后，社区是特大城市应对公共卫生风险的核心单元。社区基层拥有的公共卫生治理能力和突发事件的应急处理能力，是减轻公共卫生突发事件危害性的有效保障。

(四)治理手段：治理技术的应用及其风险控制

为实现服务主导的治理逻辑，政府与公民间的互动机制有利于公共服务提供者积极地去发现和满足公民需要。面对日益复杂化、碎片化的公共问题，新兴技术在强化政府和公众之间互动，提供高效、高水平的公共服务方面发挥重要作用。同时，对于风险条件下的技术手段的自身风险也需要关注和反思。

信息技术重塑了传统的公共卫生服务流程和体验，也在一定程度上增强了城市应对突发公共卫生风险的能力。首先，基于信息技术应用的良性互动机制和服务流程，提高了公共卫生服务的提供效率和质量。良性互动机制有利于公共卫生治理主体对其掌握的信息和数据进行整合，快速准确反馈公民真实需求，为科学决策提供基础，满足城市公共卫生治理多元化的服务需求。信息技术也在不断改变传统的医疗服务观念和流程，在线预约、在线挂号、远程医疗、网络支付等都极大提高了服务效率和服务体验。其次，信息技术等技术手段应用增强了医疗机构应对突发公共卫生事件的能力。基于信息技术和网络的传染病疫情报告制度有利于及时、准确地收集监测信息，为早期风险识别和防控决策提供科学依据。在公共卫生突发事件发生时，权威、准确、及时的信息发布可以进一步增强政府公信力，避免因谣言或信息公布不及时引起的恐慌。基于信息技术的医疗服务可以提高工作效率而更好应对突发的公共卫生风险。然而，我们也不能忽视的是技术本身可能因突发公共卫生事件而受到冲击，甚至出现所有技术手段失效的场景。这要求政府和公共卫生机构既要不断提高信息技术面对风险的韧性能力，也要提供在信息技术失效情况下的传统替代手段。

四、特大城市公共卫生风险治理的发展路径研究

基于公共治理现代化的特大城市公共卫生风险治理框架，我国特大城市公共卫生风险治理发展路径包括以下四个方面：

(一)基于优势互补和合作原则，构建多元协同的公共卫生治理体系

在治理体系和治理能力现代化背景下，特大城市应构建起政府主导下的政府、市场、社会协同治理的公共卫生治理体系，发挥政府行政机制、私营部门竞争机制和社会组织自治机制的优越性，提高特大城市公共卫生风险治理能力和效率。首先，政府在公共卫生体系中发挥核心主导作用，保证公共卫生服务的公平性，减轻经济因素对公共卫生服务的负面效应。政府应充分发挥宏观调控职能，尤其是在公共卫生突发事件发生时，充分发挥资源配置的优势，提高应对突发事件的能力和效率[15]。同时处理好政府干预与市场机制的关系，避免过度干预，影响公共卫生服务的专业性和效率。其次，公共卫生风险治理体系的构建要注重发挥市场机制的优势。政府应扩宽多元化的市场融资渠道，充分吸引民资、外资、社会非营利性资金进入，推进公共卫生治理的市场化，以解决公共卫生服务供应不足、结构不平衡的问题[16][17]。最后，以制度和法律来规范政府、市场、社会等主体之间在公共卫生治理体系中的治理权利、责任以及协同程序等。完善和健全相关法律法规是确定公共卫生治理中各主体的地位、提高协同治理秩序的关键环节。多元化的公共卫生治理体系应以制度化、法治化的方式有序运行，提高公共卫生风险治理的效率和能力[18]。

(二)建立特大城市防疫专项规划，推动公共卫生风险治理制度的完善

在特大城市公共卫生治理中，需要针对性地建立针对突发公共卫生事件的应急计划，尤其是传染病防疫专项规划，完善公共卫生风险治理制度。首先，要提高对重大传染病的重视程度，将传染病防治工作纳入特大城市公共卫生风险治理规划中[19]。重大传染病具有扩散性快和危害性强等特点，对公众生命健康、经济发展和社会稳定都具有较强的危害性。特大城市应围绕以建立传染病防疫专项规划作为应对公共卫生风险治理的核心，通过建立涵盖相关法律体系、公共卫生服务体系、疾病预防控制规划和卫生救援规划等多个方面的应急预案，合理布局城市医疗卫生基础设施，保障常规状态和应急状态下的公共卫生服务。其次，特大城市应将刚性原则与弹性原则结合，并根据不同传染病的传播特点、严重程度来分类确定其应急防控方案。建立动态的公共卫生风险处置机制，根据公共卫生风险事件的动态趋势与需求，调整应急动员的规模与范围，通过专项规划和动态处置机制，保障公共卫生风险应对的专业化和精准化。最后，防疫专项规划应寻求常规状态与应急状态之间的平衡。专项规划一方面要注重在应急状态下的物资的合理储备和协调有序的调配方案，另一方面又要尽量保证城市的正常生活。尽可能充分利用社区居民的电子化资料，精确确定传染病的传播路径与区域，进而使疫区和正常区域的划分更加明确，保障城市的正常运转和疫情的有效防控。

(三)加强基层公共卫生治理能力建设，发挥社区卫生机构的组织和保障功能

社区是公共卫生治理的基本单元，也是公民参与的最基本单元。因此，需要加强社区基层公共卫生治理能力建设，继续推动社区管理在公共卫生风险治理中的基础性作用。首先，不断加大对社区卫生机构的医疗资源投入水平，促进公共卫生服务的供需平衡。医疗资源的平衡分配有利于提高社区医疗机构的基础性医疗能力。加强社区基层医护队伍建设，并强化社区基层医护队伍与公共卫生部门和高水平医院之间的交流与合作，保障重大传染病疫情发生时社区医疗机构具有一定分诊能力和防治能力，避免居民集中在大型医院造成的交叉感染。其次，充分发挥社区的组织动员和公民参与作用。当前城市公共卫生治理结构呈现出中间层行政管理力量集中而基层公共卫生治理能力薄弱的状况。因此，政府应当逐渐强化基层的公共卫生治理能力，保证公共卫生服务提供的平衡与效率，在常规状态向应急状态转换时，保证疫情防控政策和物资调配在基层社区的快速下沉。最后，提高基层社区的风险信息收集能力，建立高效的反馈机制。基于社区基层建立起包含基层医生、基层护士、基层公共卫生工作人员、社会组织人员等的协调配合的社区公共卫生服务团队，通过建立社区居民健康档案、巡诊与接诊等方式积极主动地为社区居民提供疾病预防、检查、治疗、转诊、随访等全方位、整体性的基层公共卫生服务，并积极上报相关情况，及时发现潜在的公共卫生风险，实现对区域性传染病的有效控制。

(四)合理利用新兴治理工具，科学构建公共卫生服务和风险防控并重的治理方法

特大城市公共卫生风险治理应合理利用新兴技术，保障公共卫生治理体系的运作，提高防范公共卫生风险的能力。首先，加强特大城市公共卫生治理的信息技术建设和应用。在城市公共卫生治理体系中积极引入大数据、云计算、物联网、人工智能等泛智慧技术，更新公共卫生治理手段，例如通过人口流动信息的共享和精准定位，避免“一刀切”的刚性管制；通过构建线上互助平台等拓宽公众参与渠道，做到上下结合、刚柔相济、动态多元地提升全社会在突发公共卫生事件中的应对能力。逐步建立起整合基础公共卫生服务、公共卫生风险因素监测、疾病预防控制、公共卫生突发事件管理等多个系统的特大城市公共卫生治理一体化平台，全面提高特大城市公共卫生治理的信息化、智能化水平，优化公共卫生服务与公共风险的应急处置。其次，加强基于信息技术平台的公共卫生风险协同治理，为公共卫生治理常规状态与应急状态间的转换提供技术支持。通过公共卫生相关信息与数据的收集、共享、整合等，建立基于公共卫生风险因子、人群流动和分布特点、传染病传播途径与速度等的仿真模拟平台，对公共卫生风险尤其是传染病的传染规律、传染趋势等做出准确判断和预测，精准识别公共卫生风险。最后，增强公共卫生技术治理的韧性和抗风险能力，确保在风险场景下技术工具的可及性、可靠性和可控性。我们需进一步反思技术工具的自身风险，做好公共卫生风险在极端状态下的技术手段替代方案，避免陷入技术主义的陷阱，防止因技术失控而导致公共卫生治理失序和风险扩大。

特大城市公共卫生风险治理是一项复杂而系统的工程，随着全球化和城市化的进一步发展将面临更多新的风险和挑战，需要通过持续地实践探索和理论研究，不断提升特大城市公共卫生风险治理能力和现代化水平，构建更加健康、安全的城市公共卫生服务体系。

参考文献:

[1]乌尔里希·贝克.世界风险社会[M].吴英资,等译.南京:南京大学出版社,2004.

[2]安东尼·吉登斯.现代性的后果[M].田禾,译.南京:译林出版社,2011.

[3]翟文康,韩兆柱.多维视角下的新公共治理[J].学习论坛,2017(7).

[9]竺乾威.新公共治理:新的治理模式?[J].中国行政管理,2016(7).

[10]张西勇.美国新公共治理实践及其对我国的启示[J].理论导刊,2015(11).

[11]许耀桐,刘祺.当代中国国家治理体系分析[J].理论探索,2014 (1).

[12]熊光清,蔡正道.中国国家治理体系和治理能力现代化的内涵及目的——从现代化进程角度的考察[J].学习与探索,2022(8).

[13]南锐,李艳.应急与演化:改革开放以来中国公共卫生治理政策变迁研究[J].上海大学学报(社会科学版),2023(1).

[14]宋梅,刘静,魏明哲,等.论社区公共卫生服务管理的整体思维[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2012(4).

[15]王高玲,别如娥.社会管理视角下突发公共卫生事件中政府职能的探析[J].中国行政管理,2011.

[16]蔡立辉.分层次､多元化､竞争式提供医疗卫生服务的公共管理改革及分析[J].政治学研究,2009(6).

[17]陈建平.公域治理现代化､廉政内生制序与党政自制——内在逻辑关联的学理分析[J].管理学刊,2018(3).

[18]金华.我国公共危机治理的挑战与回应——社会组织参与的视角[J].甘肃社会科学,2019(4).

[19]蒋小杰,崔运武,左林江.论地市级公共卫生危机管理预防机制的构建[J].云南行政学院学报,2009(1).

基金资助:教育部哲学社会科学研究重大专项一般项目“习近平生态文明思想的治理维度”(2022JZDZ017);

文章来源:刘奕,任丙强.特大城市公共卫生风险治理的现实挑战与发展路径[J].北方论丛,2024,(06):22-31.