过近30年的理论和实证发展，协同治理的概念已不囿于政府与企业、与社会组织，甚至与个体间的合作[1,2]，可泛指中央政府、地方政府、社会组织及个体之间存在互动关系的治理活动，具有系统协同、职能划分、谈判协商等多种性质和特征[3]。随着全球化和复杂公共管理的持续推进，协同治理模式被广泛运用于治理水平较为先进的国家和地区，主要体现在公共卫生、社区发展、环境保护、自然资源等多领域的合作规划与管理。协同治理相关的理论框架也不断随实践经验发展和演变，目前已有协同优势理论[4,5,6,7,8,9]、制度分析与发展框架[11,12]、政策网络理论[13,14]、跨部门协同模型[15,16]等众多分析模型。

气候变化问题具有全球范围的负外部性和迭代式系统性影响，尤为需要运用协同治理。在气候变化学术界，跨部门、跨国别合作已经非常成熟。例如，气候变化领域的权威—政府间气候变化专门委员会—由世界气象组织和联合国环境规划署两部门联立，纳入了联合国环境规划署成员国不同研究方向的科学家，在1990年、1995年、2001年、2007年和2014年相继协作完成五次重要的评估报告。我国重视应对气候变化领域的协同治理，成立了由国务院总理担任组长、原30个国务院部门主要领导参与的国家应对气候变化领导小组，研究制订重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。此外，我国在低碳发展的跨部门、跨地域、多方参与协同治理方面也具有较为丰富的经验。例如，2015年北京、海南等11个省（市）在第一届中美气候峰会上宣布成立了“率先达峰城市联盟”，后期依靠联盟持续推进与美国城市的技术对标和与美国企业的技术合作，这是典型的地方政府参与跨国网络的协作关系[17]。与减缓气候变化相比，适应气候变化涉及范围更广，需要跨部门、跨地域，特别是私营部门、企业、学术研究机构、社会组织、公众等深度参与和协同合作。我国政府2013年制定的《国家适应气候变化战略》也由国家发展和改革委员会、财政部、住建部、交通部、水利部、原农业部、原国家林业局、中国气象局和原国家海洋局9部委联合发布[18]。然而，我国适应气候变化目前还停留在政府各部门间联合发文的政策协同阶段，适应资金主要来源于国际社会援助，财政支出中的环境保护、农林水利、防灾救灾等条目虽有适应气候变化元素，但并非适应工作专项资金[19]，参与适应工作的社会组织数量和深度远低于减缓气候变化的，学术研究和公众意识相比于减缓气候变化也较为薄弱[20]。本文探索了适应气候变化行动中的协同特征，基于协同优势理论，细致探讨适应行动中协同治理主体间的良性互动以及达成合力等问题，以期为加强我国气候适应协同，特别是加强不同利益相关方的参与提供借鉴思路。

协同治理在适应气候变化行动中的理论基础

协同治理能够被众多文化背景千差万别、政治体制截然不同的国家所接受并运用，离不开其缜密的理论基础和良好的实践成果。理论方面，根据燕继荣的观点，可以将治理理论分为三个发展阶段[21]。“政府治理”时代将打造完美的“大政府”作为第一要义，但由于公共事务涉及领域之广阔、政府人力、物力之局限等原因，始终无法以单一的政府力量维护公共生活良好运转；由此进入“社会治理”时代，鼓励将“大政府”收缩为“小政府”，强调非政府的社会组织和公民个体也可以是公共管理的主体力量；在极端的国有化和极端的私有化两种理论中摇摆多年后，公共管理迎来了第三个阶段，也就是现在的“协同治理”或“公共治理”阶段，以诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆及其先生创建的多中心治理理论为代表思想，认为一群相互依赖的组织和个体有能力实现责任共担、权力协同，善治是国家与社会的有序互动，也是不同层级、不同领域的政府与社会组织间的共同参与[22]。从奥氏夫妻对“公地悲剧”的有力反驳来看，协同理论尤其适合运用在具有负外部性和系统性风险的气候变化减缓及适应领域。

适应气候变化的概念自1990年被IPCC首次评估报告提出起，就伴随海岸带管理、食品安全、水资源供给、荒漠化防治、土地和生物多样性、应急管理、人口管理等众多领域的协同规范，深深地烙印着协同治理的特征[23]。对于适应气候变化，已达成的共识是“真正的综合管理应当认识到气候变化对不同的资源会造成不同的影响”[24]。纵观全球各国家与地区间的适应行动，均需要环境、农业、水利、能源、建筑、预警和财政等部门的合力推进[25,26,27,28,30]。由于适应工作涉及的范围广，对人力、物力及整个行动链的反应速度都有较高的要求。所以常常出现基金会与投资银行共同介入财政支持，非政府和民间组织共同介入人力支援，大学与研究所共同介入学术指导的情况。最后，适应气候变化行动的难点和重点不仅仅体现在不同专业的多部门协作，也体现在其涉及代际公平、种族平等、国家安全等众多宏观伦理概念，因此需要跨区域甚至跨国境的合作。综上所述，协同治理的意义在于更广泛的网络可以更有效地解决资源和资源分配的难题。适应气候变化本就是一个治理难题，如果只将风险防控局限于单一地方的单一主体治理，当地公民和组织很难跳脱出现有的法律约束、政策范围和市场规模，盲目的行动和改革只会引起更大的适应失效[31]。

研究方法

通过大量实证学术文献、会议资料和国际非营利组织报告可见，协同治理模式在众多系统性风险领域，尤其是适应气候变化行动中有广泛高效的运用[26,27,28]。细分来看，基于协同治理的定义，协同可看作不同地域的国家/州市、不同专业的部门、不同公私性质的组织和个体间的交互合作。

协同优势理论是指当协同各方达成某种创造性的结果时，便可以说是达成了“协同优势”；协同实现的目标常会超出各参与方独自的目标，达到更高的社会层面；协同实践的研究可以解释联合工作的驱动力、各参与方的协同动机和义务等；用以解释联合工作的主题指标也十分丰富，包括：成员结构、共同目标、学习、自主性、文化、交流与语言、社会资本、风险、妥协、权力、领导力等[4,5,6,7,8,9]。协同优势理论不仅可以用来解释跨部门、跨组织的协同，还可以适当运用在跨国领域[17]，特别是针对我国当前私营部门、社会组织和公众参与度较低的情况，具有一定的指导意义。

本文选择国际社会较有代表性的两种协同机制进行案例研究，一是意大利自下而上的社会网络引领国家适应行动，二是美国自上而下的总统启动国际公私合作伙伴关系，且这两个案例都包括了跨地域、跨部门和跨公私三种特征的交互合作。借助协同优势理论中的主题指标，介绍目前国际适应气候变化行动协同机制的实践情况和发展程度，并寻找其中可复制、可推广的经验。

案例一：意大利社会网络引领国家适应行动

相较于其他的国家和地区，欧盟成员国较早地认识到适应气候变化与减缓同样重要，芬兰和法国等国早在2005年就公开出台了适应气候变化国家级战略[32]。而作为欧洲最易遭受极端天气灾害影响的意大利却长期处于无国家级适应战略的状态，只在已有规划中加入了零星应对气候变化的理念[33,34]。意大利早期对顶层设计的不重视导致国内缺少正式推动气候适应工作的官方组织和专项经费，只能依靠国家下属部门和科研机构、社会组织等自发宣传适应理念，推动适应研究，以及地方政府自发地开展适应行动[17]。本案例介绍了意大利社会网络引领国家适应行动的基本情况，是一个典型的区域协作伴随公私协作的案例。

成员结构

当国家层面尚未意识到适应气候变化的重要性时，非政府的社会层面会以先行者的身份出现在公众视线中，这一点在意大利得到了很好的展现。2007年，意大利环境保护研究所（ISPRA）及其下属的咨询机构以及欧洲—地中海气候变化中心（CMCC）意识到适应工作的重要性，自发编制了National Adaptation Strategy(NAS）。尽管NAS没有得到任何法律或行政授权，只能以启发式指导文本的身份存在，但是基于这样的基础工作，意大利新科技、能源和环境署（ENEA）、ISPRA、CMCC等机构旗下的学者开始通过学术会议广泛交流适应气候变化的相关经验和观点，也带动其他科研机构的学者越来越多地参与其中。

在学者的志愿加入下，地方政府开始积极响应，位于意大利北部的Emilia-Romagna地区也积极响应NAS，组织了行政区内众多城市协作编制《区域适应气候变化发展规划（2007—2013）》，由于没有意大利中央政府的拨款，该项目是由欧盟支付的。随后，由意大利环境和国土部组织的一次为期2天的研讨会将国内众多涉及适应领域的学者、社会组织和城市政策制定者们聚集在了一起；由Climate Alliance组织的项目“适应与减缓：综合气候政策方针”也通过一系列会议，邀请威尼斯、卡斯泰洛等城市的代表进行城市间适应行动经验交流。这些会议简约却不简单，为后期意大利公民社会联合行动提供了最初的网络基础。

自主性

意大利是一个较为依赖顶层设计进行集体行动的国家[17]。在这次自下而上的适应推动行动中，众多学者、社会组织、研究机构和地方政府却展示出了很强的自主性。虽然由于缺乏顶层设计和相应的拨款，整个自发的适应协作过程是缓慢的，但所有横向地区间和纵向机构间的参与者们相互信任，依靠气候协作的目标共识，始终在缓慢而持续地推进着协作进程。参与者们达成内部一致之后，并没有故步自封，形成一个封闭的知识圈，而是更加自主地开始向外推动适应理念。最明显的体现是ENEA和CMCC公开批评意大利国内的媒体没有担负起宣传适应理念的责任，而是扮演一个“否定主义者”的角色[35]。在这场网络行动中，众机构和组织的自主性发挥了巨大的作用和价值。

学习

对适应气候变化知识的学习串起了整个网络。早期国际社会对适应的理念还处在探索之中，意大利更是缺乏基础，亟待补充适应相关的知识。再加上缺乏资金使得适应项目难以立刻落地，低成本但高价值的知识学习以及经验交流便成为联结各参与者的纽带。目前可见的意大利国内气候适应协作网络，大多以早期适应知识研讨会和适应方案编制为基础建立[35]。

协同状态

在社会网络持续不断地努力之后，意大利于2015年正式出台了国家适应战略，这份官方版的适应战略正是建立在当年CMCC等机构自发编制的NAS基础上的；随后于2016年开始起草国家适应行动指导方案[36]；伦巴第大区（LombardyRegion）于2014年出台了区域适应战略，于2016年出台了区域适应行动方案；其他各个行政区和城市也正在积极起草本地适应战略和行动方案；罗马和米兰等城市加入了“100个韧性城市”倡议项目[33]。意大利卓有成效的社会网络为后期国家行动提供了巨大的知识贡献和组织支撑。

案例二：美国总统启动国际公私合作伙伴关系

2014年9月，时任美国总统的贝拉克·奥巴马在联合国纽约气候峰会上承诺将启动国际公私合作伙伴关系，共同目标是帮助发展中国家增强自身的气候适应能力。2015年6月，经过近一年的筹备，该气候韧性服务项目正式启动。项目将帮助发展中国家获取气候信息，并为其提供技术、知识、数据、培训等各方面的支持。该项目的初始资金超过3400万美元，来自美国政府和其他七个创始组织，包括美国红十字会、亚洲开发银行、美国环境系统研究所（Esri）、谷歌公司、美洲开发银行、全球威胁基金会和英国政府[37]。

领导力

2013年，奥巴马在美国国会会议上宣布了他的气候宣言，并提出十大举措，包括投资发展清洁能源技术、通过行政命令保护海洋、进行碳捕捉试验、尝试碳税等非常有建设性的、直到今天还处于世界技术前沿的意见[38],2014年又启动气候数据倡议等行动。2015年的气候韧性服务伙伴关系的确立正是建立在奥巴马政府在国内适应气候变化领域取得重大进展的基础上，众多创始组织的加入都依赖于奥巴马个人对气候问题的坚定态度和持续行动，这正是投资者所需要的重要信号。

>协同治理的推进是复杂的，初期选择更加天时地利人和的规划，就会加快协同的磨合速度

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成员协作

首先是公私合作。如前文所述，该项目的八大初创中有大比例的社会组织，如美国红十字会不受政府任命、行政人员非政府雇员；亚洲开发银行由联合国亚太经社会（ESCAP）赞助建立，属于区域性政府间金融开发机构；美国环境系统研究所（Esri）是美国联邦政府最大的软件供应商之一。这些合作伙伴除提供项目初始资金外，也对项目的运作和目标起到指引和监管作用。

其次是部门合作。奥巴马政府对本项目的贡献不仅在于联合了众多创始投资组织，更重要的是依托美国境内强大的气候研究能力，调动美国国际开发署（USAID）、美国国家航空航天局（NASA）、美国国家海洋与大气管理局（NOAA）、美国地质调查局（USGS）等众多气候相关的专业部门为项目提供数据和信息服务。

最后是国家合作。由于认识到气候服务需求的全球多样性，该伙伴关系将为拉丁美洲（安第斯区域和加勒比）、非洲（东非和萨赫勒）和亚洲（南亚和东南亚）国家提供有针对性的信息服务，包括哥伦比亚（拉丁美洲）、埃塞俄比亚（非洲）、孟加拉国（亚洲）等代表性国家。最终形成一个可扩展、可复制、全面和综合的气候服务组织。

社会资本

仅仅是项目初创团队的8个组织，就已经带来了强有力的社会资本支撑。美国红十字会依托国际红十字与红新月组织，是全球最大的救援组织之一。因其拥有遍布世界各地的志愿者脉络，可以有效连接地方政府、组织和公民社会间的互动。亚洲开发银行与众多合作国的水利、交通、能源、农业等部门始终保持良好沟通机制，所以除前期实物捐赠外，亚洲开发银行还将投入后期服务落地工作。美国环境系统研究所发挥自身技术优势，将其在线数据地图和分析协作平台的访问权限直接捐赠给受援助国，并举办培训，协助其配置本地数据资源，该平台将提供海拔、生态和气候信息。谷歌公司致力于为项目提供强大的计算资源，包括用于存放卫星观测和气候天气的高程数据集、超5000万小时的高性能云计算等。美洲开发银行帮助提供科学和技术转让方案。全球威胁基金会利用已有项目进一步提高受援助国的气候数据和信息透明度。英国政府联合英国气象局支撑众多气候现代化服务。美国政府在提供财政支持的同时，还负责协调前文所述的众多美国专业部门的信息服务工作。

>气候变化的恶劣影响不受制于行政区边界，其带来的系统性风险本就需要跨地域、跨部门的协同防治

协同状态

气候韧性服务项目在设计初期就得到国际社会的广泛关注，不论是实际的财政支持、技术支撑还是创始组织自带的强大宣传能力，都表明其协同的缜密性和科学性。直到2019年7月，该项目仍在继续帮助发展中国家提升自身气候韧性能力[39,40]。

结论

通常意义上，习惯用暴露度、脆弱度、风险阈值等客观条件作为衡量气候变化风险的指标，但从公共管理的理论角度，及本文列举的实证经验来看，气候变化的适应能力还取决于行动者在其所属区域内的治理能力和影响能力，包括参与治理的协作能力。

气候变化的恶劣影响不受制于行政区边界，其带来的系统性风险本就需要跨地域、跨部门的协同防治。其中跨地域的合作完全可以行使便利化原则，优先选择邻地或有过合作经历或相对而言文化观念较为一致的伙伴协同合作。协同治理的推进是复杂的，初期选择更加天时地利人和的规划，就会加快协同的磨合速度。跨部门的协同需取百家长，每一个参与者拿出自己的长处和优势，方能做好协同网络中的“车之两轮”“鸟之双翼”。而对于跨公私性质的协同来说，那些正式的机构和制度当然可以主导和衔接不同地域、不同部门的联合工作，但是越来越多的非正式、非政府的机构和制度也可以像“影子网络”一样较自由地存在于协同治理中，起到重要的组织、衔接和支撑作用，让整个协同机制更有弹性和可塑性。

除此之外，可以从意大利和美国这两个具有代表性的成功协同案例中发现一些重要的经验，如在成员结构方面，当国家层面尚未意识到适应气候变化的重要性时，非政府的社会层面会以先行者的身份出现在公众视线中；在学习指标方面，在适应工作的探索期，对知识的分享和学习可以有效串联起一系列社会网络；在领导力指标方面，协同治理中有合法权和行政权的领导力会吸引众多创始组织和投资者加入等。

气候适应是我国生态文明建设和构建人类命运共同体的内在要求。目前，我国已有《国家适应气候变化战略》和《城市适应气候变化行动方案》等重要官方指导性文件出台，适应工作的基础已优于当时的意大利，未来重点在于如何发挥公民社会作用，以及如何体现支持其他发展中国家适应气候变化行动的责任担当。我国可借鉴适应协作的逻辑和经验，对于国内适应工作的推动，可加强跨公私合作，以传递信息和构建知识体系为抓手，广泛吸纳科研机构、社会组织等重要社会参与方，在提供知识信息的基础上，互联沟通，扎实交流，推进人财物多类型合作；依托已有的气候适应型城市建设试点，增强城镇人民政府的协同领导力，向社会各界、各领域发出海纳百川的气候适应投资信号，落实技术引进和资金投入。在国际方面，加强跨领域、跨国别合作，可依托“一带一路”倡议，协同伙伴国家，进一步利用并扩展气候变化南南合作平台，优化气候服务，全方位地为提高伙伴国家气候适应能力做好支持。

气候变化问题具有全球范围的负外部性和迭代式系统性影响，尤为需要运用协同治理。

对于适应气候变化，已达成的共识是“真正的综合管理应当认识到气候变化对不同的资源会造成不同的影响”。

气候适应是我国生态文明建设和构建人类命运共同体的内在要求。

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