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摘要:党的十九大提出了乡村振兴战略,为库区广大乡村地区发展提供了发展思路。在新的发展背景下,文章认为规划滞后是制约库区乡村发展的重要原因。通过分析现行乡村规划制度,认为规划内容的偏离和规划主体的缺位是其两大原因,而库区乡村规划的问题主要表现在规划意识淡薄、编制水平较低和管理能力薄弱三个方面。进而提出了在国家乡村振兴战略背景下的库区乡村振兴规划体系,包含规划层次的构建、规划内容的完善和规划主体的明确。最后从乡村振兴实施层面、乡村规划意识建设和乡村规划力量投入三个方面提出了建议。
三峡水库库区和丹江口水库库区大多以乡村地区为主,受到生态环境脆弱、水质保护要求高、基础设施相对薄弱等不利因素的限制,库区乡村地区发展长期滞后,是国家级连片贫困地区。随着三峡工程和南水北调中线工程相继完工,库区的经济社会持续发展和移民安稳致富问题成为库区各级政府的主要工作任务,而广大的库区乡村振兴发展无疑是其中的重中之重。
乡村振兴战略是党的十九大提出的解决农业农村农民问题的根本战略,是今后一段时间我国解决“三农”问题和城乡关系问题的总体安排。中共中央、国务院2018年一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》指出“强化乡村振兴规划引领。各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接,形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系”。构建库区乡村规划体系,应立足于库区乡村地区的现状情况,梳理现有库区乡村规划体系的问题,结合库区的资源禀赋和发展条件,形成库区乡村发展问题导向的规划路径。
1、库区乡村发展中的规划缺失
1.1 乡村规划的意义与内涵
乡村,首先是一个空间概念,是与城市对应的由集镇和村落组成的以农业农民为主体的地域范围,是包含了社会、经济、产业、文化、生态等内容的复杂系统。库区乡村在本文特指因三峡工程和南水北调工程建设实施而受到淹没影响的广大乡村地区。截至2016年,我国的城镇化率为57.35%,意味着仍然有40%多的人口生活在乡村地区。由于我国长期实行“二元经济”体制,乡村地区一直处于被边缘化的地位,协调城乡关系、促进城乡之间的和谐发展一直是社会经济关系中的一项重要内容。对于库区广大乡村地区而言,这一矛盾则更为突出,工程建设带来的水位上升、移民迁移、水土涵养等使得原有乡村依赖的空间环境发生改变、社会结构面临重构、产业发展受到限制,对库区乡村造成了深远的影响,而这其中乡村规划的缺失无疑是制约库区乡村发展的重要原因之一。
乡村规划目前并没有一个权威的定义,《中华人民共和国城乡规划法释义》中对乡、村庄规划解释为“对一定时期内乡、村庄的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施”,重点关注的是乡村空间资源的配置。同时也应指出的是,乡村规划与城市规划的区别不仅局限在规划对象的空间聚集程度上。与城市规划相比,乡村规划除了对空间的保护与利用之外,在规划内容上,还应该包含乡村全域土地利用、经济发展、公共服务保障、乡土文化复兴等多内容的城乡整体发展策略;在规划组织实施方面,乡村规划中的村民不仅仅只是规划的参与者,而是以村集体为组织形式的规划主体,规划的编制、组织、实施全过程必须在更大程度上得到村民的认可。因此,乡村规划作为公共政策的属性更强,是指导和规范乡村建设、发展、治理的政策依据。
1.2 现行乡村规划的反思
1.2.1 规划内容的偏离
目前指导乡村规划编制的《村镇规划编制办法(试行)》,将村庄规划分为总体规划和建设规划两个阶段,村庄总体规划对应城镇总体规划中的城镇体系规划,内容主要是乡级行政区内的村庄布点规划及相应的各项建设规划整体部署;村庄建设规划类似于城镇修建性详细规划,主要安排村庄各项建设行为。规划内容的偏离体现在:
(1) 这一规划体系与传统的城市规划思维一致,主要关注乡村发展中的物质生活空间,与农村生产组织方式难以统一。
(2) 空间组织形式以城市社区为模板,与乡村居民点散布的现状结合不足。
(3) 成果体系与城市规划成果体系保持一致,内容繁杂、追求大而全,忽略了居民的实际需求。
(4) 对于乡村特色挖掘不够,为落实土地增减挂钩对乡村进行“撤村并点”,按照城市社区的模式建设乡村居民点,忽略乡村所承载的地方文脉、文化传承等精神文化层面的内容。
1.2.2 规划主体的缺位
《中华人民共和国城乡规划法》明确提出“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色”,并未明确乡村规划的编制主体,将乡村规划与城市规划混为一体考虑,将政府默认为规划主体。
事实上,乡村规划的主体应是乡村的多元主体,有自下而上的自治特征,通过编制规划来对乡村的建设行为进行管理和引导。而在规划编制过程中,规划人员关注重点往往集中于物质空间层面,对村民的生产生活行为研究不足,忽略了村庄土地制度、村民自治制度和村庄自治组织行为等因产权制度、社会组织形式不同带来的特殊需求,照搬针对城市居民的生活习惯,来进行规划编制。相较于城市规划中的公众参与,本应作为规划主体的村民,对于规划的参与程度更低,规划编制的过程更为封闭,使得规划成为一纸空文。规划人员主观确定的一些建设指标,造成国家投资的浪费,也给乡村集体的后期维护带来一定的压力。
1.3 库区乡村规划的现状
库区乡村规划除了有现行乡村规划存在的结构性问题之外,还有更为复杂和严峻的社会现实。
1.3.1 规划意识淡薄
在三峡工程和南水北调工程建设时期,库区各区(县)的主要工作是全力配合工程建设,顺利完成“大搬迁”时代的移民安置任务。工程进入运行管理阶段之后,库区地方政府的主要任务随之转换为地方经济社会的建设发展。而随着国家针对库区的各项后续扶持工作的推进,大量的资金投入让地方政府的发展思路逐渐发生偏离,变成“唯扶持是从”的畸形思路,具体而言就是把是否满足后续工作扶持方向作为判断标准。忽略了客观发展规律,以基础设施建设项目为导向,以项目申报为目标,缺乏对全域社会经济的统筹思考。结果就是库区的基础设施水平得到了提升,但是广大的库区乡村地区仍然处于落后状态。
1.3.2 规划编制水平较低
《中华人民共和国城乡规划法》规定“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。”县级以上人民政府应根据实际需要,确定乡村规划的编制范围,乡村的建设应该纳入规划统一考虑。然而现实情况是库区的大多区(县)并未编制乡村规划,乡村地区的建设以自发性为主,或者以入驻的农业企业为主体,编制了以企业发展为目标的规划,内容上多偏重于农业产业发展和企业盈利模式的构建,缺乏从乡村全域层面统筹考虑。由政府主导编制的各类规划多以项目报建为目的,内容以配合工程建设需要来展开,无论是深度还是广度上,这些规划都无法作为指导乡村一定时期内发展的依据。
1.3.3 规划管理能力薄弱
乡村规划管理主要是指规划的实施管理,包括对规划确定的目标、项目实施推进、治理制度的完善等多方面的内容,是规划实施的主要手段。库区乡村地区的人口和产业“空心化”现象十分普遍,大量青壮劳动力以外出务工为主要谋生手段,乡村日常管理较为松散,乡村干部对规划内容的理解有限,对于一些专业的内容更是一知半解。在这样的规划实施管理下,规划实际发挥的作用会大打折扣。
2、库区乡村振兴的规划体系探索
乡村振兴,规划先行。乡村振兴战略关注的“三农”问题,本质上是社会资源在城乡之间分配不均而带来的社会问题,解决这一问题,最终还是得落实到城乡空间上来。通过完善现有乡村规划体系和内容,明确规划主体,针对库区乡村发展特点,以规划体系构建为重点,建立库区乡村振兴的规划体系,包括规划主体的明确、纵向的规划层次构建和横向的规划内容完善。
2.1 规划层次的构建
乡村振兴从经济、政治、文化、社会和生态文明等方面提出了建设目标,是基于乡村的全方位振兴,而实现这些目标需要有具体的行动方案,需要明确各阶段的规划对象和规划任务。对于库区各区(县)而言,经过移民“大搬迁”时代之后,经济社会发展亟需规划的统领,尤其在乡村发展领域,需要发挥规划引领作用为库区乡村振兴提供有力支持。
乡村振兴规划的规划层次要基于现有的空间资源配置体系,结合库区乡村发展实际需求,因地制宜进行构建。2008年《中华人民共和国城乡规划法》首次明确把村庄纳入规划体系,标志着我国将改变城乡“二元结构”的规划制度。然而对于乡村规划如何编制、如何与城市规划衔接、规划体系如何构建,并未做出明确的规定。
在此背景下,构建库区乡村振兴规划编制体系,笔者认为可结合我国现状的社会治理和行政区划体系,建立县域层面、区域层面和村庄层面三个层次的规划层级较为现实和合理,其中区域层面指乡镇一级或县域中的重点区域(见图1)。
在我国,县域经济是以县级行政区划为地理空间,具有地域特色和功能完备的区域经济。县域经济是我国国民经济的基础层次和基本细胞。因此,编制乡村振兴规划,应首先从县域层面着手,编制县域乡村振兴规划,作为全域乡村的发展规划,从县域层面进行统筹和协调。
镇域经济是一个建制镇行政区域内的经济,是县域经济的一个单元,是县域经济组成部分。构建乡村振兴规划体系,从县域层面到镇域层面应是一脉相连、互为支撑,镇域层面是对县域层面规划的贯彻和落实,较县域层面更为具体。因此,在镇域层面应结合库区乡村的发展实际,编制镇域乡村振兴发展指引或重点区域乡村振兴发展指引两类。
乡村振兴规划村庄层面,应根据上位规划确定的重点村庄和一般村庄,编制重点村庄乡村振兴实施规划和一般村庄乡村振兴实施规划。
2.2 规划内容的完善
现有的乡村规划重点关注的是村庄建设层面的问题,以城市规划的思路开展乡村规划,实际上并不能很好地应对乡村的实际需求,而库区乡村的特殊性决定了其应更加重视乡村规划的保障和实施层面的内容。
基于上述提出的库区乡村振兴规划县域层面、镇域层面(或区域层面)、村庄层面(重点村、一般村)三个层次的编制体系,可将三个层次的规划内容分别定位为战略规划、发展指引和实施规划。
(1) 战略规划:县域层面的战略规划确定县域乡村振兴的发展原则、总体目标、实施路径以及各乡镇的发展指引,从前期研究、基础框架、支撑系统和实施策略四个方面开展工作。
(2) 发展指引:区域层面的各乡镇和重点区域是乡村振兴的主要空间载体,按照战略规划确定的目标和路径,为各乡村制定具体的规划目标和实施路径。
(3) 实施规划:村庄层面按照重点村和一般村的区别,以村庄的问题为导向,从产业、空间等方面构建乡村振兴的实施方案。
以上三个层面的规划内容各有侧重,县域层面的规划重在统筹和协调,区域层面的规划主要在落实和衔接,村庄层面的规划重在实施,保证乡村振兴战略纵向确定的规划目标能够得到落实,各层次规划横向的规划内容能够呼应,避免规划过程中的内容偏离(见图2)。
2.3 规划主体的明确
《中华人民共和国城乡规划法》规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。县级人民政府负责城乡规划管理工作,乡村规划由政府主导编制完成。
而现实是,作为乡村的主体,村民在乡村规划和乡村发展过程中发挥的作用极其有限。社会资本作为社会经济的重要参与方之一,在库区乡村发展中以农业企业为主,通过流转土地进行规模化经营,参与库区乡村经济社会发展,但大多从企业自身发展出发,未对乡村整体发展进行统筹考虑。
乡村振兴背景下的乡村规划,一定要处理好村民、政府和社会资本相关主体之间的关系。
乡村振兴规划应以村民为中心,把村民作为规划的出发点和落脚点,让村民作为规划的主体来组织和实施规划。《中华人民共和国宪法》规定“村民委员会是基层群众自治性组织”,明确了村委会在基层民主建设中的重要地位。因此,发挥村委会的积极作用,通过明确村委会在乡村规划编制实施中的主体地位,建立村委会代表一般村民在规划中利益诉求中的表达机制,能避免村民个体诉求可能存在的不确定性和盲目性,让村民真正成为规划的主体。
政府作为乡村规划的组织者和协调者,应对各方利益和诉求进行整合,提出发展思路。在实施规划层面,以服务者的身份,配合规划编制单位和其他利益主体,形成最终的实施方案。社会资本是乡村规划中的重要参与者,乡村规划在编制过程中应充分考虑其投资效益,把重点建设项目纳入规划统一考虑,共同确定乡村未来建设发展的方向。
3、库区乡村振兴的规划实施建议
3.1 加快出台乡村振兴战略的实施指导意见
乡村振兴战略于2017年10月在党的十九大报告中被首次提出,2018年中央一号文件以及2018年国务院的政府工作报告都指出,要将实施乡村振兴战略作为一定时期内党和政府的工作重心。国家层面关于实施乡村振兴战略出台了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,对乡村振兴战略的重大意义、总体要求、基本原则做出了安排。关于下一步乡村振兴战略应该如何实施,各地区应如何结合自身乡村问题的实际情况落实这一战略,仍处于理论探索阶段。
从另一个方面来讲,任何理论的提出应以实践为基础,任何问题的解决也要通过实践来实现。地方政府对于乡村的发展有着强烈的诉求,积极探索乡村振兴的实现路径有着现实意义。因此,国家层面在研究完善乡村振兴战略的实施意见的过程中,应该充分吸收地方政府的意见,发挥地方政府的主观能动性,把自上而下的动员能力和自下而上的实践能力结合起来,尽快出台相应的实施细则。
3.2 加强库区政府乡村规划意识建设
库区政府要改变以项目为导向的发展思路,把项目统筹进县域整体发展规划中。规划是一定时期内经济社会发展的指导性文件,乡村规划对于库区乡村振兴意义重大。库区各级政府应加强规划意识,树立“先规划,再建设”的理念。把乡村规划作为乡村发展的依据,建立县域以乡村振兴为目标的规划体系,避免村庄发展中因为项目导向下的盲目性,保证规划的严肃性和实施性。
除了要加强库区政府的规划意识之外,还应在库区社会加强规划的普及宣传,强调规划作用,提高全社会参与规划、维护规划的意识。在库区乡村地区,通过乡村规划来引导村民树立乡村的主体意识,有利于提高乡村规划编制的科学性。
3.3 加大库区乡村地区规划力量的投入
目前库区乡村地区规划编制水平较低,除了因为政府的关注程度不够之外,还有一个重要原因就是规划编制力量较为薄弱。库区乡村地区经济社会发展滞后、交通等基础设施相对薄弱,对于规划编制单位而言,规划编制成本较高,必然会影响规划质量。因此应通过政府引导,鼓励规划单位扎根库区、服务乡村。实行乡村规划师制度,通过政府搭建平台,引导规划人员进入乡村,提高规划编制水平。
4、结语
乡村问题是我国社会经济发展中的主要问题之一,库区广大乡村地区为国家大型水利水电工程建设做出了巨大牺牲,在全面建成小康社会的历史时期,应从国家层面加大对库区乡村地区发展的扶持力度。城乡规划作为调控空间资源分配的有效手段,在国家乡村振兴的背景下,从空间领域到社会层面,发挥更积极的作用。通过完善乡村规划的编制体系,针对库区乡村地区的发展现状,为库区乡村地区的全面振兴提供保障。值得指出的是,规划编制体系的完善是规划能否发挥主导作用的基础条件,在乡村振兴的发展背景下,应进一步完善规划编制内容、规划实施制度,建立全过程的规划机制,为库区乡村地区的振兴做出更大贡献。
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