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“双碳”背景下碳排放权的法律属性及其规制模式

2024-08-27 14 上传者：管理员

摘要：“双碳”目标是我国积极应对全球气候变化、走绿色低碳发展道路并推动全人类共同发展的坚定决心和庄严承诺，彰显了我国的大国责任与担当。通过浅析“双碳”背景下碳排放权的法律属性界定，研究在我国社会经济向绿色低碳模式发展转变过程中，运用法律思维和手段推动“双碳”背景下碳排放权交易法治化、规范化的建议以及规制模式，为相关人员提供参考。

关键词：
“双碳”
法律属性
生态文明建设
碳排放权
规制模式
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1、研究背景

为承担解决全球气候变化问题的大国责任、推动我国生态文明建设高质量发展，我国在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“双碳”战略，即二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。随着“双碳”战略持续推进，2017年底，我国启动碳排放权交易市场，2021年7月16日，全国碳排放权交易市场开市。

我国对碳排放权的概念引进较晚，所以涉及碳排放权的有关问题还在不断完善。我国2021年2月1日起实施《碳排放权交易管理办法（试行）》，对碳排放权交易市场进行规制，但学界对碳排放权的法律属性仍没有统一、公认的定义，对于碳排放权的归属还没有官方定义。碳排放权的法律属性作为碳排放权交易市场基础性法律问题尚无定论，一定程度上影响了碳排放权交易机制的建构。

1.1 国际碳排放现状

国际能源署近期发布的数据显示，当前的能源问题导致碳排放量增加，各国可能放缓转型为使用可再生能源国家的步伐[1]。在此期间，我国放缓经济发展节奏并广泛应用可再生能源，使碳排放量保持稳定，对全球碳排放的稳定起到了重要作用。

全球碳排放减少的趋势表明，各国环保意识增强，形势向好。但在达到碳平衡过程中，全球各地需降低的碳排放量会持续攀升。要实现预设目标，必须确保全球碳排放量在2025年前达到顶点。同时，要在2030年前，使碳排放量降低43%。

1.2 国内碳排放现状

根据国家统计数据，2019年之前我国碳排放总量呈现逐年增加的态势，占全球碳排放量比重也逐步提高，2019年，我国碳排放量占全球总排放量的27%左右，位居世界第一[2]。

2021年10月，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》，对我国“双碳”目标进行部署。得益于能源结构调整和技术进步，我国碳排放强度逐年下降。为了控制碳排放，我国逐步建立了碳排放权交易市场，目前，已经在7个省市开展了碳排放权交易试点，并计划逐步推广到全国范围[3]。

2、碳排放权法律属性的界定

2.1 公法属性

“公法属性说”注重碳排放权行使中的“行政权”，无论是配额的分配还是清算，监管者与被监管者之间的地位并非完全平等[4]。因此，“公法属性说”强调监管者的权力和管理，仍未摆脱单一的解释方式。

“行政规制权说”强调碳排放权的来源和目标，并且提供了理论支持政府部门干预碳排放权交易市场，即制定碳排放权交易市场制度作为政府部门管理生态环境的手段[5]。然而，这种说法过于注重公法规制的执行力和管理权等。实际上，碳排放权不仅指配额的获取和清算，还包括市场运作的核心，即配额交易这一关键环节。因此，该说法忽视了减排主体在碳排放权交易市场运作过程中的自由交易权和制度设计目标，与监管者和监管对象共同减排的初衷存在差异。

“行政特许权说”认为碳排放权是行政许可或特许，目的在于实现政府部门对碳排放权交易市场的监督，但并未充分考虑碳排放权制度的实际作用，对特许概念的扩大解释可能会引发行政权力滥用。而碳排放权交易的核心在于对资源的划分转移，这使其具备了显著的财产权属性[6]。显然，“行政特许权说”在理论与权益层面的阐述能力不足，不能满足实际需求，甚至与其交易市场运作模式相悖。

综上所述，碳排放权的交换是由减排主体在碳排放权交易市场上进行的。如果把碳排放权简单地视作一种行政管理权或者行政授权，那么减排主体就不能以市场交易的方式转移这种权利。碳排放权的复杂性质使“公法属性说”的缺陷及其逻辑矛盾被不断放大。

2.2 私法属性

“物权说”认为碳排放权是一种新的财产权，但对其细微之处的理解却有所不同[7]。“准物权说”由于权利主体的不明确，难以确定碳排放权的法律特征，可能会妨碍政府部门对碳排放权的优化与变革。

将大气环境容量视为碳排放权的客体，符合对“物”的定义，权利客体是界定权利属性的关键。早期人们的生产和生活方式相对简单，温室气体排放也相对有限，因此，大气环境容量尚充足。随着工业发展加速，对环境容量的过度使用导致其日益匮乏。为了使环境容量利用标准化，政府部门采取了“物权化”的方式，将环境容量从可“自由获取”的公共产品变成具有“排他性”的物权客体。利用科学技术，大气环境容量可以量化成明确的“配额”[8]，既能满足社会的需要，也能管理和操纵，使其具有物权客体的特点。

综上，碳排放权的私权属性不容忽视，但其在保障减排主体权益方面却存在明显缺陷，与现代环境管理的发展趋势大相径庭，单纯的私权属性定位存在一定局限性。

2.3 公私兼具

目前“混合属性说”主要包括赞同碳排放权为部分私有权利的“准物权+发展权说”以及利用英美法律体系中创新财产权理念的“环境权+财产权说”[9]。

“准物权+发展权说”认为，为满足人类生存和发展的需要必然排放二氧化碳，因此，碳排放权具有鲜明的发展权属性。但该说法忽视了碳排放权的商品属性，未能深入剖析具体的逻辑，不能解释碳排放权交易的实践，也无法回应碳排放权兼具公法和私法的双重意义，不利于减排目标的最终实现。

“环境权+财产权说”从环境权出发，关注资源利用权，其虽然解释了碳排放权与环境权的直接联系，但是该说法既无法兼顾碳排放权的商品属性，也无法诠释其促进减排的原理和功能[10]，无法回应碳排放权制度的现实需要，甚至脱离实践。

“混合属性说”需要结合现行的制度模式和司法实践，在此基础上进行补充和优化。在行政处理的第一阶段以配额确定和分配为核心内容，在民事合同缔结的第二阶段以配额交易为主要过程，从而将碳排放权界定为“行政处理+民事合同”模式，即前阶公法属性和后阶私法属性的法律构造[11]。

3、国内碳排放权的现行规制模式及建议

3.1 立法现状

为加快建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳排放权交易市场，我国陆续颁布了《碳排放权交易管理暂行条例》《碳排放权交易管理办法（试行）》等行政法规，就碳排放权交易体制机制、适用范围、管理流程、数据质量保障、惩处违法行为等多方面做出了明确规定，为我国碳排放权交易市场健康发展提供了有力的保障，开启了我国碳排放权交易市场建设和管理的法治新局面。

3.2 司法实践

目前，北京市首例碳排放权交易纠纷案（北京市某环保公司与四川省某发电公司合同纠纷案）、山东省首例碳排放权场外交易纠纷案（聊城市某公司诉茌平区某供热公司碳排放权交易纠纷案）均被宣判。两个案件围绕碳排放权交易主体资格、碳排放配额所有权等争议焦点进行审判。由此可见，碳排放权领域的纠纷目前以私权的内核辨析，以公权的形式保障，呼应了“公私兼具”的法律属性，有利于维护碳排放权交易安全和市场秩序。

3.3 碳排放权规制模式的制度补充性建议

3.3.1 公私主体协力共治

鉴于以上分析得出碳排放权“公私兼具”的法律属性，以德国双阶理论对碳排放权的法律属性予以重构[12]，将碳排放权在注册登记之前界定为公法属性，注册登记后原则上视为私法属性，实现赋权和控权的最佳平衡。

在一级市场上的分配制度，应充分发挥公法的强制力。例如，对于涉及重大公共利益的项目和碳排放主体，可采用无偿划拨的形式分配碳排放配额；而对于其他一般碳排放主体，应以有偿拍卖的形式分配碳排放配额。在二级市场上的交易制度，应侧重激发碳排放权私权属性的灵活性，例如，放大碳排放权抵押担保的功能，统筹担保权利竞合时的权利优先顺位。在三级市场上，着力发展碳排放权资产证券化和保理，同时建立配套的保障机制，由环境行政部门进行市场监管并通过行政手段调节市场，稳定碳排放权市场交易价格，规避金融风险，引导碳排放权交易市场长期健康稳定发展[13]。

3.3.2 明确相关主体法律责任

明确碳排放权交易活动中相关主体的法律责任，建立健全监督管理体制。一方面，明确中央政府和地方政府的职责。国务院生态环境主管部门负责碳排放权交易及相关活动的监督管理；地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域内碳排放权交易及相关活动的监督管理。另一方面，加强相关部门之间的合作。生态环境主管部门要加强与市场监督管理部门、金融监管机构的合作，对碳排放权注册登记机构和交易机构进行监督管理，加强信息共享和执法协作。

3.3.3 加强管理和引导

为持续推进节能减排、保护生态环境，应加强管理，制定相关政策法规，同时积极引导公众参与节能减排，从而助力“双碳”目标实现。

首先，明确地方政府在推动节能减排方面的职责，要求地方政府根据本地具体情况，制定相关激励措施或优惠政策，例如，对节能减排做出突出贡献的个人给予表彰和奖励，对购买新能源汽车的消费者给予补贴。

其次，加快完善碳排放相关政策法规，参考污染物排放总量控制制度和相关生态环境标准，建立权威统一的碳排放评价标准。因地制宜、因时制宜，遵循“时空有异”的生态规律，对各地企业设立不同的碳排放标准并设立奖惩机制。

最后，为公众提供完整的产品能耗信息，引导公众选择绿色低碳产品。同时，建立碳普惠体系，量化个人节能减碳行为并赋予一定价值，积极引导公众主动选择绿色生活方式，有助于减少公众碳足迹、推动社会绿色低碳转型[13]。

4、结语

在“双碳”的目标下，推动落实配套措施。但受当前环境与实际操作等因素影响，碳排放权法律属性定位和规制模式尚存发展空间。因此，在“双碳”背景下结合碳排放权公私兼具的法律特征，在各领域各环节充分发挥公权力的强制性和私权的灵活性，才能持续高效推动碳排放制度体系的成长。

参考文献:

[1]国际能源署. 2022年二氧化碳排放报告[R/OL].(2023-3-2)[2024-5-16].

[2]中国碳核算数据库.新兴经济体二氧化碳排放报告2023[R/OL].

[3]李磊,卢现祥.中国碳市场的政策效应:综述与展望[J].中国人口·资源与环境,2023,33(10):156-164.

[4]杨解君.碳排放权的法律多重性:基于分配行政论的思考[J].行政法学研究,2024(1):96-110.