我国幅员辽阔、地理条件复杂，极端气候和地质灾害频发。乡村地广人稀、人口分散，经济发展长期滞后，防灾减灾救灾体系和能力严重欠缺，导致乡村面临的自然灾害形势更加严峻，防灾任务艰巨。我国超过80%因灾伤亡与经济损失发生在乡村，1989—2019年，我国农作物年均受灾超过4020万hm2，年均死亡870人（不含汶川地震）。在党和政府领导下，我国乡村防灾减灾救灾工作取得了一定成绩，但仍因基础薄弱、经济失衡等导致灾害隐患突出、防控难度增加和应急管理薄弱等问题[1]。因此做好村镇防灾减灾工作，避免因灾致贫、返贫，对于扶贫和乡村振兴战略具有重要意义。

2019年我国确立国土空间规划体系，在国内灾害形势依旧严峻的情况下，防灾减灾对于构建国土空间防灾格局具有重要作用。目前国土空间防灾减灾规划编制体系尚未形成，明确其编制模式和技术标准等内容至关重要[2]。国内学者如戴慎志、夏陈红、高晓明、牛彦合等在编制体系、编制模式和技术路线等方面做出有益探索[3-6]。综合来看我国学者当前侧重自上而下的编制体系和技术标准研究，对基于灾后重建工作的防灾规划案例研究相对不足。本文以北京市房山区河北镇灾后重建工作为研究案例，归纳整理了乡镇国土空间防灾减灾规划编制面临的问题，并提出策略和建议，以期为防灾减灾研究提供实践案例参考。

1、我国乡镇防灾规划发展历程

1.1萌芽期（1949—1977年）：侧重工程建设

中华人民共和国成立初期，防灾减灾基础薄弱。在“节约防灾、生产自救、群众互助、以工代赈”救灾方针指导下，截至1998年我国进行了大规模减灾工程建设[7]：修建防洪堤24.7万km、防潮堤1.2万km，建设大中小型水库8.4万余座，建成排灌站49万多处，建成三北防护林、长江中上游防护林和太行山绿化工程等区域防护林体系，对城市、大中型工矿企业和重要交通干线进行了抗震设防和加固。

1949年12月，周恩来总理签发《中央人民政府政务院关于生产救灾的指示》，乡镇按照指示要求侧重灾后基本生存条件保障。江苏省建湖县1949年遭受特大洪涝灾害[8]，乡村地区受灾严重，人民政府以开荒、积肥施肥和修建水利工程的形式以工代赈、拨发救济粮款，并响应“靠山吃山、靠水吃水”号召发展副业，不仅维持了灾民生计，也提高了粮食作物产量和防洪抗旱能力，为农业生产准备了有利条件。在其他方面，四川阿坝、甘孜和渡口等地因地震频繁，农村社队建立群众业余地震测报组织，开展群测群防。

这一时期我国广泛开展防灾工作，侧重于对现有工程设施加固和灾后应急救援研究等[9]。在乡镇地区因经济发展水平和地域分散等因素未开展编制防灾规划，但防灾救灾工作卓有成效，为防灾规划探明重点。

1.2探索期（1978—2006年）：规划初具雏形

1978年我国进入改革开放新时代，对城乡发展目标和资源配置进行了调整，村镇建设内容发生变化。国家陆续出台相关法规和标准，如《村镇建房用地管理条例》《村庄和集镇规划建设管理条例》《村镇规划标准》（GB 50188—93）和《建制镇规划建设管理办法》等，用以加强村镇建设与管理。

在法规上，国务院1993年颁布《村庄和集镇规划建设管理条例》首次明确提出“地处洪涝、地震、台风、滑坡等自然灾害易发地区的村庄和集镇，应当按照国家和地方的有关规定，在村庄、集镇总体规划中制定防灾措施”。《建制镇规划建设管理办法》中，在要求建制镇总体规划制定防灾措施外，提出建设工程设计应当符合国家和地方有关抗御灾害要求的规定。

在标准上，国家建委、国家农业委员会1982年印发《村镇规划原则》提出要注重解决防洪问题。建设部1994年印发的《村镇规划标准》（GB50188—93）在“公用工程设施规划”篇章中明确“村镇防洪规划”内容，提出“就高不就低”防护原则，强调村镇防洪规划应与江河流域、农田水利建设、水土保持和绿化造林等规划结合修建防洪工程设施，并制定就地避洪安全设施在不同安置人口情况下的具体超高标准。2000年发布施行的《村镇规划编制办法（试行）》中提出“镇区建设规划应当包括综合安排环保、防灾等方面和设施”。

这一时期，我国通过颁布村镇规划建设法规和标准引导乡镇发展，防灾规划的相关法规和标准等初具雏形，但多为一般性原则，仅在《村镇规划标准》（GB 50188—93）中明确就地避洪安全设施的技术标准，导致村镇防灾规划编制和实施不到位。

1.3发展期（2007—2016年）：标准逐步明确

2007年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》明确了城乡规划要符合防灾减灾需求，并将规划区内的防灾减灾纳入城镇总体规划强制性内容。这一时期防灾规划作为总体规划的专项规划，包括风险评估、方案评价和防灾规划等内容。同年施行的《镇规划标准》（GB 50188—2007）“防灾减灾规划”篇章中，明确镇级防灾减灾规划包括消防、防洪、抗震防灾和防风减灾内容，并分小节作出详细技术规范，其中明确了消防安全布局、就地避洪设施安全超高、防洪救援系统、生命线工程和重要设施及次生灾害源等强制性内容。

2008年出台并实施的《村庄整治技术规范》（GB 50445—2008）“安全与防灾”篇章第一节中，制定划分依据，将火灾、洪灾、震灾、风灾、地质灾害、雪灾和冻融等灾害的危险程度分为A、B、C、D 4个等级，根据灾害危险性和影响情况确定防灾内容。在其他小节中，对消防、防洪及内涝等灾害和避灾疏散等方面作出详细技术规范。2010年印发的《镇（乡）域规划导则（试行）》“防灾减灾”篇章中，提出以中心村为防灾减灾基本单元，在防洪排涝、消防、地质灾害防治、抗震救灾和突发事件应对方面确定规划原则、设防标准及防灾减灾措施等。2015年发布的《美丽乡村建设指南》（GB/T 32000—2015）“公共安全”篇章中，提出建立应对不同自然灾害的防灾避灾场所，制定和完善了自然灾害救助应急预案、应急响应等。

这一时期我国进一步完善了村镇规划相关的法规体系和技术标准。但在具体编制上采取单一类型灾害分项编制防灾内容再对各项防灾内容进行简单叠加汇总的形式，缺乏统筹考虑，导致内容差异和深度失衡，忽略灾害风险之间的关联和影响，割裂防灾系统整体性。在实施上，我国防灾管理实行单灾种管理方式，政府部门根据职能仅对所辖区域和事件进行管理，对于其他部门所辖无权干涉，因此防灾规划和防灾工作前期部署存在缺乏统一指挥、横向工作困难、部门之间推卸责任或重复工作等问题[10]。

1.4融合期（2017年至今）：体系探索创新

2017年国务院印发《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）建立了“五类三级四体系”的国土空间规划基本架构。综合防灾规划是现行规划体系下重要的专项规划之一，但其编制标准、内容体系等规定均未明确，地方在编制防灾规划面临以往编制体系失效的问题和无据可依的困境，尚在积极摸索和尝试。

在编制体系上，戴慎志等根据灾害类型和防灾要求提出构建“1+10+N”的国土空间防灾减灾规划编制体系，组织形成了“五大板块+三种形式”编制框架，对省市县乡不同层级的编制内容和实施机制进行了探讨[3]。在编制模式上，夏陈红等探讨了综合防灾规划与各层级国土空间规划融合的编制思路，提出以多学科多理论共同支撑防灾空间结构体系[4]。在技术路线上，高晓明等构建了防灾减灾与安全格局专项规划框架，提出了具有操作性的技术规程[5]；牛彦合等提出了风险区划与指标评价结合的方式优化灾害评估等[6]。

以北京地区为例，《北京市乡镇国土空间规划编制导则（试行）》“基础保障：公共安全设施”篇章中，提出公共安全设施规划包括防洪（排涝）设施、消防设施、避难场所、防疫设施及对危险源控制、减轻地质灾害等原则和要求。《北京市灾后重建地区乡镇国土空间规划及镇集中建设区控规评估优化技术要点》针对洪涝和地质灾害，在编制内容与保障实施方面进行了内容补充探索。整体而言，缺乏具体的技术编制标准，仅是基于以往村镇防灾技术规定和相关标准作出指导和要求。

2、河北镇灾后情况分析

2.1河北镇概况

2.1.1基本情况

河北镇位于北京市房山区西北部，距北京市区约35km。镇域总面积70.36km2，辖3个社区和19个行政村，2020年常住人口1.9万人。其区位交通优势明显，1h内可达北京西站、北京南站、大兴机场等对外交通港和中关村、金融街等产业组团，并经由国道G108、阎河路、房东路三向连通房山新城和北部乡镇。2009年纳入北京市重点发展42个小城镇名单。

河北镇地处华北平原与太行山交界地带，位于大石河中游山区。地势西北高东南低，海拔最高831.9m、最低90.7m。山间沟谷交错，自然村落沿河谷沟域分布。近30年年平均降雨量635mm，降水季节集中在7月上旬至8月下旬，占全年降雨量76%。

河北镇历史悠久，人文历史可追溯千年以上。全镇有1处全国重点文物保护单位、1处北京市文物保护单位、2处房山区文物保护单位及17处历史遗迹。镇域内石花洞是“中国四大名洞”之一。

2.1.2受灾情况

2023年北京“23·7”特大暴雨灾害中，河北镇因大石河洪水和沟域山洪受灾严重，包括河南村、河北村、东庄子村、李各庄村、河东村、檀木港村、三福村、磁家务村、辛庄村9个大石河沿线村庄和沟域内的三十亩地村、杏园村、口儿村、南道村、他窖村5个村庄。

据不完全统计，全镇倒塌房屋202间、损毁1956间，450人无家可归，受灾群众临时安置于房山职业学校实训基地，镇政府水淹停用，临时借用学校指挥救援抢险和灾后重建工作。电力通讯设施冲毁，19个村停电、3个社区部分楼幢停电，全镇信号中断。供水设施损毁，19个村和2个社区停水。交通设施中断，国道G234和国道G108部分路基塌陷，G108复线、阎河路等重要公路部分路基损毁，局部冲断。大石河沿线村庄村内主街干道淹没、泥土淤积，三十亩地大桥、石花洞大桥、磁家务大桥和河东村大桥桥梁坍塌。河道内树木、杂物堆积（见图1）。

2.2存在问题

2.2.1灾害评估方面

1）灾害基础数据缺失，影响防灾工作推进

我国以往防灾规划侧重城市建成区，对镇村一级的灾害研究停留于表面，缺乏参考价值。同时受技术手段限制，河北镇缺乏主要灾害的时空演变数据储备。在本次暴雨引发洪涝灾害后，水务、地质等相关部门因灾害基础数据陈旧、缺失，后续提供的数据更新迭代频次较高，致使评估结果和规划图纸频繁更改，影响选址安置和方案设计等恢复重建工作推进。

图1 北京“23·7”特大暴雨灾害河北镇受灾情况

2）刚性管控标准分歧，防灾目标难以落实

在国土空间规划“多规合一”契机下，河道蓝线与河道管理线推动合并划定统一管理，但由城乡规划主管部门管理的河道蓝线注重改善和保护水环境、水生态，水务部门管理的河道管理线侧重水系统安全，划定技术规范和相关标准不一致，导致划定成果存在一定分歧。此外，北京“23·7”特大暴雨及洪涝灾害定性为百年一遇级别，超过房山区总体规划中“乡镇20年一遇、农村地区10年一遇”的防洪标准，但灾后重新划定的河道蓝线与河道管理线以本次洪涝灾害为标准，如位于三十亩地村与檀木港、河东村交界处灾后划定的河道蓝线和河道管理线范围均划入实地调研中灾情较轻或未受灾的区域，导致防灾管控与发展建设之间存在难协调、难落实的情况（见图2、图3）。

2.2.2优化重建方面

1）安置需求较大，与强制性要素冲突

河北镇因洪水导致危房、房屋倒塌需搬迁257户，按照户均宅基地2.5分地（167m2）的标准需新增安置建设用地4.29hm2，因地质灾害防护需新增安置建设用地4.12hm2，共8.41hm2。另在河北镇总体规划编制中，为保障G108国道三期建设和土地复垦等项目的安置需求分别已新增12.06hm2、1.83hm2居住用地（见表1）。但由于镇内强制性要素如永久基本农田、河道蓝线、文物保护禁建区和生态保护红线等，导致可用以安置的土地资源十分有限。

图2 三十亩地村超标的河道蓝线及管理线

2）市政设施选址不当

河北镇市政服务设施在灾后优化中出现选址不当的问题。河东村拟选址污水处理站整体位于河道蓝线和管理线内，河北村、东港村拟选址污水处理站部分位于河道蓝线和管理线内，原因是重新划定后河道蓝线和管理线导致大石河和沟域沿线村庄的临河可建设空间减少（见图4）。

图3 檀木港村和河东村交界处超标的河道蓝线及管理线

3）防灾减灾缺乏整体统筹

河北镇有S207省道过境并规划G108国道三期项目。镇内S207省道道路标高高于村庄地面标高2～3m，平时通过2个漫水桥桥洞和1处涵洞向大石河排水。在本次暴雨中北部山区雨水汇集，本应通过桥洞和涵洞向外泄洪，但山洪裹挟杂物堵塞桥洞和涵洞，导致河北村大量房屋遭受洪水浸泡，浸水、过水房屋约200户，虽未被冲垮但短期内房屋无法居住。G108国道三期项目在总规编制阶段未统筹考虑防灾减灾，仅叠加图斑纳入用地规划图。

4）灾后重建组织实施困难

部分村民不认可鉴定机构出具的房屋鉴定书，更换鉴定机构二次鉴定后仍难企及少数村民的预期。同时，村民灾害风险防范意识整体偏弱，河北镇因危房、房屋倒塌等需搬迁院落257户，根据村民上报意愿仅15户同意搬迁。在镇村工作人员劝导下，近期有意向搬迁仅4户。通过调研访谈得知，村民留恋故居不愿搬迁，或对房屋重建成本、宅基地安置选址区位优劣等方面存在顾虑。

3、重建思路与策略

3.1重建思路

3.1.1总体目标

1）确定近期建设项目

确保受灾群众妥善安置和各类过渡性安置设施落实，以“受灾群众基本生活需求尽快满足，群众生产生活秩序基本恢复”为导向谋划近期建设项目，优先保障居民居住，交通、能源等基础设施和教育、医疗等公服设施。

图4 河北镇市政服务设施选址不当问题

表1 河北镇各村安置需求分类统计表（单位：hm2)

2）支撑国土空间规划完善

根据受灾情况和重建基础，提出居民住房恢复重建方案、市政基础设施和公共服务设施恢复重建提升方案、生态环境修复方案等，补充并纳入乡镇国土空间总体规划。

3）实现整体提升

增强抗灾能力，逐步优化基础设施建设，提升公共服务能力，改善生态环境质量，实现经济社会发展水平、综合竞争力和可持续发展能力整体提高。

3.1.2主要内容

1）细化灾害分析，评估建设潜力

通过新技术应用与现场踏勘校核相结合的方式开展灾害风险调查和摸排，以流域、沟域为单元进行现状梳理。评估建设空间、生态空间、服务设施用地和河湖蓝线等内容，分析场地风险和建设空间潜力等。

2）优化用地布局，完善总体规划

划定风险范围和建设重点，优化用地方案。提出居民住房恢复重建目标、规模和布局等，提出供水、交通、环卫和通信基础设施恢复重建方案，提出教育和医疗卫生等公共服务设施恢复重建方案等。

3）提出保障措施，提升安全韧性

提升受灾地区防灾安全韧性，将恢复重建与韧性城乡建设、人居环境改善和应急设施建设等有机结合，加强防灾减灾专项规划与其他专项规划的统筹、协调，加强智慧技术应用，加强应急保障机制建设和安全意识提升。

3.2重建策略

3.2.1灾害评估

1）掌握切实数据，夯实灾害评估

河北镇二次灾害评估结合了灾后调研和修正下发的灾害基础数据，包括河道管理线（350.34hm2）、活动断裂带（146.34hm2）、地灾隐患（170处，其中崩塌105处、泥石流63处、滑坡2处）等。编制团队利用GIS平台进行防灾安全格局分析，同时补充绿化保护、农地保护和自然保护等限制要素，绘制了河北镇综合防灾安全格局全要素底图，实现对防灾规划和空间布局优化的全过程指导（见图5）。

2）防灾制定适宜目标，统筹安全发展

防灾减灾目标在空间布局、城乡发展和交通建设等规划中都需要落实，防灾目标应统筹规划、合理确定，过高或过低会导致资源浪费或财产损失，难以协调安全与发展的关系。目前河北镇河道蓝线和管理线按百年一遇防洪标准划定，超出房山区总规的防洪标准。结合现场调研情况，编制团队已对划定标准过高的河道蓝线和管理线多次反馈、提交材料，积极处理河北镇防洪安全与发展建设之间的矛盾。

图5 河北镇综合防灾安全格局底图

3）挖掘应急需求，探索用地预留

根据《北京市乡镇国土空间规划编制导则（试行）》中“预留不超过城乡建设用地总规模的5%（以下简称“5%指标”），用于解决农村公共公益、民生工程和农村产业方面的合理用地需求”，在总规编制过程中，应根据灾害评估中主要灾害类型的发生概率和影响范围等因素，探索与“5%指标”相结合预留灾后应急用地，避免灾后重建阶段盲目选址。河北镇本次受灾适逢总规编制阶段，编制团队仍历时3个月方完成相关工作。面临迫切的灾后重建工作，重启规划编制、研究项目资料无疑会影响灾后重建进程，因此预留灾后应急用地具有重要意义。

3.2.2规划完善

1）编制团队及时介入救灾工作

编制团队应尽快介入救灾工作，不仅在现场得到确切的一手信息，还可以在前期与各局委建立便捷的沟通链条，掌握各相关部门救灾和重建进度，避免在工作后期因信息和资料的时效滞后、传导偏差导致编制成果疏漏。本次救灾工作中，编制团队接到任务即赶赴受灾乡镇，与房山规划分局、镇村干部调研灾区房屋和交通等设施损毁情况，记录搬迁安置意愿和恢复重建意向，掌握了大量一手资料。同时安排联络员在房山规资分局驻场办公，协同各局委组建现场办公工作群，建立了顺畅的信息传达和沟通渠道。

2）优先本村安置，必要时异地安置

通过河北镇各村安置容量潜力评估，镇内多数受灾村庄具备本村内部安置的基础。三十亩地村、南车营村、河东村、河南村、李各庄村5个村庄由于粮食安全和灾害风险等限制因素较多，在本村内缺乏合适的安置空间（见表2）。根据以上情况，本次规划提出受灾村民进镇区或跨镇“上楼安置”，同时根据房山分区规划“人、地、房”刚性指标控制，预留了10万m2建筑面积指标以保障实施。

3）确保安全底线，多途径协调落实

编制团队积极与水务部门进行多频次协调和沟通，在确保市政设施布局不触及限制性要素的前提下，通过再选址、方案优化等途径在国土空间规划方案中落位市政设施布局。目前已落实黄土坡村、李各庄村、三福村等多处污水处理站选址（见图6）。

4）加强总体规划防灾统筹作用

根据河北镇防灾经验，首先应判别可能面临的灾害类型，对重点防灾地区进行评估并提示关键风险，其次根据防灾目标设置安全底线和建设标准，避免相关规划突破安全阈值。最后提出工程和非工程性防灾措施，构建综合防治系统。在防涝安全上，河北镇防灾专项规划提出强化重点河道治理，保留行洪通道，涉及大石河、东港沟、三十亩地沟和白石沟，并根据《房山分区规划（国土空间规划）（2017年—2035年）》，要求河道20年一遇洪水位基本不淹没雨水排水管道和出水口内顶。对于受山坡洪水威胁的建设区在建设用地临山侧预留截洪沟用地，因地制宜形成以截流沟、排洪渠道等工程措施与植被修复等生物措施相结合的综合防治体系。

图6 河北镇国土空间规划方案市政设施布局

表2 河北镇各村宅基地搬迁与安置情况统计表

3.2.3实施保障

1）建立灾害信息基础数据库

河北镇在灾害数据的时空演变更新和数字化管理上有一定欠缺，亟待建立灾害信息基础数据库。数据库应按照历史时间、发生频率、辐射范围和损失影响等标准建设，对历史信息进行汇总和数字化整理，提供全面、准确的历史数据参考。同时优化、完善灾情上报和统计核查机制，确保及时、准确地收集资料和录入信息。建立灾害信息基础数据库不仅能提供灾害预报的基础分析数据，还可以为灾后应急管理和重建工作提供高效的数据支持。

2）加强科学技术服务应用

在河北镇灾后重建工作中，编制团队利用地理信息系统（GIS）应用平台快速显示和标记了洪涝、地质灾害等信息，并通过分析灾害数据协助防灾减灾决策和规划编制。应急部门通过遥感和应急观测等综合技术手段，在灾害发生前期提供了实时水淹范围等及时且准确的信息。此外，可结合国土空间基础信息平台搭载乡镇一级的防灾监测、预警等功能，提高基层在紧急情况下的快速反应能力。因此加强先进科学技术应用可以加快灾害预警和响应速度，同时提高灾害应急管理效率和有效性。

3）提高群众风险防范意识

应重视防灾减灾知识科普和宣传教育，通过设立防灾减灾宣传和科普工程，推动防灾减灾知识普及和教育设施建设。加大科普图册和音像制品开发力度，注重内容实用性、通俗性和警示性，确保内容有效传达到不同年龄阶段和教育背景的居民，提高群众风险防范意识，提升基层灾害应对能力。

4）完善灾后补偿机制

针对房屋定损，政府统一采用“免费鉴定、双重定损、权取其重”的方案。“免费鉴定”消除因经济负担导致受灾群众对专业鉴定服务可及性和接受度的潜在障碍，确保所有受灾群众获得公正、专业的房屋损失鉴定；“双重定损”则进一步提高评估结果准确性，由两个评估机构对同一房屋进行独立评估，避免因机构导致鉴定偏差；“权取其重”是对前两种措施的补充，在技术上确保鉴定准确，在情感上则回应受灾群众的深层期许。另外政府支持对两次鉴定结果不满的村民自费申请第三方鉴定机构进行评估，并将第三次鉴定结果作为最终定损依据。通过多层次和多维度的评估措施，有效提升了灾后恢复工作质量，也妥善维护了受灾群众权益。

在受灾补偿上，北京市政府划拨专款实施多档补偿政策，取得了较好的成效。但实施过程中，在高龄、孤寡等弱势群体内出现“漏补、漏领”等问题，需建立基层网格互助机制对弱势群体提供上门服务，协助完成补偿申领流程，减少政策落实空白。

4、结论与启示

本文回顾了我国乡镇防灾规划编制历程，针对现阶段国土空间防灾减灾规划编制模式和技术标准尚不明确等问题，以北京市房山区河北镇灾后重建工作为案例，开展乡镇防灾减灾规划编制探索和研究，通过梳理河北镇受灾情况，明确了防灾减灾工作在灾害评估和灾后优化重建方面存在的问题，例如灾害基础数据缺失、防灾目标失准、缺乏整体统筹和组织实施困难等。针对上述不足，作者从灾害评估、规划完善和实施保障3个方面提出策略和建议，实现受灾群众安居、国土空间规划完善和提升区域安全韧性的目标，以问题为导向，明确防灾减灾规划目标，总结工作落实经验。乡村情况复杂多变、灾害无规律可循，针对河北镇单一案例研究具有较强的针对性和一定的参考价值，后续还需通过更多的样本案例研究完善防灾减灾规划编制模式与技术标准。

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文章来源:孟浩伟,夏晶.基于灾后重建的乡镇防灾减灾规划探索——以北京市房山区河北镇为例[J].小城镇建设,2024,42(11):87-94+126.