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探究农地经营权有序流转方法和应对方案

2020-06-18 105 上传者：管理员

摘要：农地经营权流转是农地三权分置制度落地的具体体现之一。在梳理相关政策的基础上,界定了农地三权分置和农地经营权流转的内涵,分析了农地经营权流转实践成效和存在的问题。在此基础上,设计了推动农地经营权有序流转的路径,提出健全农地经营权流转政策是顶层保障、规范农地经营权流转行为是关键保障、完善农地经营权流转风险防范机制是重要保障、协调农地经营权流转主体利益关系是核心保障等对策建议。

关键词：
保障对策
农业政策
农地经营权
承包经营权
有序流转
路径设计
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一、问题的提出

十八届三中全会明确,鼓励农地承包经营权公开流转,发展多种形式规模经营。2014年9月,中央深改组第五次会议上明确要求推行农地“三权分置”,放活经营权;11月,中办、国办联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,指出要“引导土地经营权有序流转”。2016年3月,我国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中提出要“依法推进土地经营权有序流转”;6月,原农业部发布了《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》,对农地经营权流转交易市场主体行为予以指导。2019年9月,农业农村部出台了《农村土地经营权流转管理办法(修订草案征求意见稿)》,进一步深化落实农地“三权分置”制度。在此背景下,农地经营权流转成为现阶段研究热点之一。国外土地流转过程中规范合同管理、完善中介市场、重视权利主体利益保护等理念值得借鉴[1,2]。近年来国内理论界对农地经营权流转问题关注度较高,既有研究成果大多集中在流转背景与意义[3]、模式[4]、农民利益保护[5]等方面。一方面国家高度重视农地经营权流转制度顶层设计,另一方面我国农地经营权流转实践过程中暴露出很多问题。鉴于此,农地经营权有序流转路径设计与保障机制构建问题值得高度关注。

二、农地三权分置与农地经营权流转内涵

农地三权分置是指我国在改革开放之初开始实施的家庭联产承包责任制的基础上,将承包经营权细化为承包权和经营权。明确所有权继续归村集体,村集体经济组织继续拥有农地的占有、使用、收益和处分的权利,拥有发包、调整、监督、收回承包权的权能;承包权归农户,农户拥有对承包地占有、使用和收益的权利,拥有使用、流转、抵押、退出承包地的权能;经营权单列出来作为一项归土地经营权人的权利,拥有限期占有流转土地、耕作并取得相应收益的权利,拥有依法维护从事农业生产各项权利进而更有效合理利用土地资源的权能[6]。事实上,这个制度设计一定程度上是对既有自发实践的肯定和规范,带有“理论滞后、实践先行”的色彩。

近几年来,政府有关部门及理论界在定义农地经营权内涵时,多数在首先强调不改变土地的所有权归属、不改变土地的农业用途、保障农民权益的前提以及“依法、自愿、有偿”等原则的基础上,明确流转形式包括转包、出租、互换、转让、股份合作等。这些概念的部分内容,尤其是具体流转形式,与前些年相关政策规定及理论研究成果提到的“农村土地承包经营权流转”定义很相近。在分离承包权和经营权二者之间关系时明确性不够。在最近农业农村部出台的通知里面,对农地经营权流转范围进行了界定,明确流转方式主要包括出租、入股等,而将转让、互换另行出台管理办法进行规定。

三、农地经营权流转实践主要成效及问题

1.农地经营权流转带来的成效

一是促进了农地适度规模经营,提高了农地生产效率。通过农地经营权流转,越来越多的土地集中到种田大户、农民合作社、现代农业企业等新型经营主体手中,这些新型经营主体更专注农地的投入产出,也拥有更先进的耕作技术,在提高农地生产率方面成效显著。

二是改善了农业用地结构,优化了农业产业布局。新型经营主体更加注重市场需求特征,对未来市场预判更加专业,因此农地经营权的流转,使农地种植行为市场化导向特征明显,新型经营主体据此改善农业用地结构,同时也优化了农业产业空间布局。

三是解放了农村劳动力,提高了农民收入水平。实行农地“三权分置”,把农地经营权明确单列出来,让更专业、更有意愿从事农业生产的个人或机构专门从事农业生产,让原本捆绑在农地上的农村劳动力解放出来去进城打工等,另外农民可通过多种形式参与收租或分红。

2.农地经营权流转过程中存在的问题

一是农地经营权流转政策尚不健全。由于之前的农地流转多数是农民自发的行为,对承包权和经营权的关系处理较为模糊,现在将经营权明确单列后,目的是给老百姓吃定心丸,但由于系统性设计农地经营权流转办法及细则正在酝酿,流入方可能还在顾及可能的风险,导致某些地方工商资本下乡积极性不高,障碍较多。

二是农地经营权流转行为不够规范。很多地方农民流转农地时以口头协议代替纸质合同,尤其是新型主体不是具有相应资质的农业公司时,不履行必要手续、报告登记备案少等现象更为普遍。双方利益缺乏法律保护,可能会产生一些纠纷。

三是农地经营权流转风险防控体系有待完善。对于流出方而言,信息不对称、利益回报合理性及持久性等问题都值得关注;对于流入方而言,农业投入大,回报周期长,基础设施落后,技术服务体系薄弱,面临自然和市场双重风险[7];对于政府而言,面临可能因此导致的社会矛盾和不稳定因素等社会风险。

四是部分农民恋土情节较重,思想不够开放。尤其是对于年长一些的农民,土地是“命根子”意识强烈,担心农地流转出去以后没有了依靠和保障;还有的农民对土地权利体系理解不到位,担心流转出去以后享受不到土地增值收益和可能的征地补偿等[8]。

四、农地经营权有序流转路径设计

要实现农地经营权的有序流转,必须设计好科学合理的实施路径,即分步骤设计,每个步骤都要明确所做的具体工作,并且这些步骤和工作之间实现良好衔接。结合农业农村部出台的有关文件,设计以下流转路径。

1.农地经营权流转申请的提出

提出申请,是进行农地经营权流转的第一步。在提出流转申请时,首先要保证待流转农地权属清晰无争议,这是有序流转的基本前提。其次,流出方和流入方都具有完全民事权利及行为能力,都有自愿流转的意思表达,且交易信息公开透明。再次,流转行为要遵守当地的有关政策规定,比如土地利用总体规划、农业产业发展规划、环境保护规划等。另外,还要明确哪些人可以在哪些平台进行哪些类型的土地经营权。

2.农地经营权流转的进场交易

可以将进场交易作为农地经营权流转的第二步。在进行交易时,流出方要根据不同类型的土地经营权提供相应的证明材料,流入方要提供身份证明、流入申请、经营能力证明等材料,交易双方都要保证所提交材料真实、完整、合法、有效。双方与委托的农地经营权流转交易市场达成协议,约定委托方与受托方的权利和义务。公开发布流转土地基本情况、流转双方的基本情况、流转双方的相关条件及其他有关事项。

3.农地经营权流转合同的签订

在前面工作的基础上,可以把签订合同视为农地经营权流转的第三步。签订规范的合同是保障流转双方权益、避免后续纷争的重要环节。农地经营权流转政府主管部门制定或督导农地经营权流转市场制定农地经营权流转交易的合同示范文本,农地经营权流转双方据此签订合同。合同的内容应包括流转双方和待流转土地的基本信息、流转的方式、日期及期限、价款及支付方式、流转后的用途、流转双方的权利和义务、违约责任及合同解除等。

4.农地经营权流转的配套服务

在签订流转合同后,还应为农地经营权流转构建配套服务体系。这些配套服务主要由农地经营权流转市场为农地经营权流转双方提供,包括为流转双方提供流转交易签证,组织提供法律咨询、资产评估、会计审计、项目策划、金融保险等服务[9],出台保障农地经营权流转交易规范运行的工作规程和必要措施,为流转双方获得档案信息查询提供服务。有关部门还应提供必要的服务举措,比如农地经营权抵押服务、农地经营权流转风险防控举措等。

五、农地经营权有序流转保障对策

结合我国农地经营权流转实践中暴露出来的问题,按照上述路径设计,提出保障农地经营权有序流转的主要对策。

1.健全农地经营权流转政策

如前所述,我国农地经营权流转具有实践现行、理论相对滞后的特点,虽然早在1995年,国务院就明确提出“建立土地承包经营权流转机制”,但从对流转的具体方式等建议上看,还没有很鲜明地将经营权单列出来。学术界的理论成果也大多是将承包权和经营权捆绑在一起进行研究。在此背景下,农地经营权流转行为没有细则性政策和科学性理论作指导,在推进方式、规模、时序、成效等方面都有不尽合理之处。在农地三权分置制度建立后,应在原有政策理论建设的基础上,进一步健全农地经营权流转政策。2016年,原农业部提到要加强对农地经营权流转的工作指导,并推进农地经营权流转有关政策文件的制定[10]。农业农村部2019年发布的《农村土地经营权流转管理办法(修订草案征求意见稿)》及有关说明,体现了务实的政策导向和较全面的政策规定。健全农地经营权流转政策,并保证政策的有效落地,是推动农地经营权有序流转的顶层保障,规范农地经营权流转行为、完善农地经营权流转风险防范机制、协调农地经营权流转多方主体利益关系等后续对策的先决条件。

2.规范农地经营权流转行为

从实践层面看,进一步规范农地经营权流转行为是推动农地经营权有序开展的关键保障。在政府有关部门顶层设计的农地经营权流转制度政策下,结合理论研究和部分地区实践经验,切实规范农地经营权流转行为。在农地经营权流转交易市场方面,建立具有相应资质和较高服务水平的农地经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、农村产权交易中心等平台,为农地经营权有序流转提供服务。在交易主体方面,鼓励具有相应资质和较高农业生产经营水平的各类新型经营主体介入,比如专业大户、家庭农场、农民(专业)合作社、现代化农业企业等各类新型农业经营主体,以及其他符合条件的组织或个人等,更大力度推进农地经营权流转行为,解决实际存在的供需矛盾,同时更便于总结各类流转模式的成功经验。严格规范各类流转模式下的流转合同涉及内容和其他必要性规定,在签订合同时,要确保流转双方的真实意愿表达,在平等协商、依法、自愿、有偿的原则下进行。签订合同后,除了农地经营权流转双方分别持有外,村集体经济组织和乡镇人民政府农地管理部门也需将流转合同备案。

3.完善农地经营权流转风险防范机制

构建农地经营权流转风险防控体系并完善相应的防范机制,是促进农地经营权有序流转的重要保障。实践证明,各地农地经营权流转过程中,面对很多障碍的同时,在管理体制机制、准入程序、土地经营等方面也暴露出很多风险[11]。有效防范农地经营权流转风险,有必要先对农地经营权流转的风险进行种类划分、现实梳理及理论预判,并对其过滤、筛选和评级等。其中,在对农地经营权流转风险进行种类划分时,要跳出唯经济利益马首是瞻的思维桎梏,更加重视社会效益和生态效益;在对农地经营权流转风险现实梳理和理论预判时,要充分利用既有各种科学合理的风险识别方法,比如头脑风暴法、专家咨询法、层次分析法、风险矩阵法、模糊综合评价法等,同时要根据农地经营权流转行为本身的特点创新风险识别方法。另外,要针对农地利用本身及农地经营权流转涉及的主体,分类整理可能面临的风险,比如农地流转后的非农化风险,农民流转收入不稳定风险,新型经营主体面临的经营风险等。

4.协调农地经营权流转多方主体利益关系

协调好各相关主体的利益关系是推进农地经营权有序流转的核心保障。在笔者看来,现阶段农地经营权流转的主体除了达成共识的农村集体经济组织、农户、新型经营主体,还要加入地方政府。只有将政府、集体、个人、新型经营主体都视为流转主体,才能从更多元的利益保障角度对流转主体利益进行有效协调。对农民个人和农业公司等新型经营主体而言,其最主要的追求,甚至很可能是唯一的追求,是尽可能大的经济利益,这是很容易理解的现象;对集体,尤其是政府而言,除了经济利益,还应当更加重视农地经营权流转行为带来的社会利益和生态利益,并且结合我国现阶段和谐社会、生态文明等政策理念,将这种理念逐渐灌输给农户和新型经营主体。只要各相关主体达成这种多元效益理念的共识,农地经营权流转就会顺利很多。当然,在协调保障农地经营权流转主体利益问题上,已被诸多学者提出的尊重农民流转的真实意愿、强化合同执行保障流转直接当事人利益、增强新型经营主体运营风险救济机制等建议也是非常重要的。

参考文献：

[3]韩文龙,李强,杨继瑞.习近平新时代农地“三权”分置的实践探索,《财经科学》2018年第11期.

[4]张凡,叶红兵.“三权分置”背景下土地流转的基础模式与农业规模化经营,《河北工程大学学报(社会科学版)》2018年第1期.

[5]向超,张新民.“三权分置”下农地流转权利体系化实现——以“内在体系调适”与“外在体系重构”为进路,《农业经济问题》2019年第9期.

[6]刘刚.改革开放以来农地承包权制度演化历程与规律研究,《农业经济问题》2018年第6期.

[7]许洪杰.诏安县农村土地流转现状及对策,《现代农业科技》2014年第23期.

[8]罗迈钦.我国农地流转瓶颈及其破解——基于湖南省225792农户家庭土地流转情况的调查分析,《求索》2014年第6期.

[9]钟文晶,谢琳,罗必良.美国土地确权登记管理及其对中国的启示,《世界农业》2018年第9期.

[10]万洋.中国农村土地流转政策变迁的制度逻辑--基于历史制度主义的分析,《南昌大学硕士论文》2019年6月.

[11]汪跃平.农村土地承包经营权流转的现实风险和法律防范,《农业经济》2020年第3期.

张远索,向小倩,邓思宇,姚艳.农地经营权有序流转路径及保障对策研究[J].农业经济,2020(06):89-91.

基金:北京市属高校高水平教师队伍建设支持计划项目(编号:CIT&TCD20180326).