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完善行政事业单位预算绩效评价的对策

2022-02-28 101 上传者：管理员

摘要：在政府进一步深化预算管理制度改革，建立现代财政制度，构建数字智慧型政府的背景下，行政事业单位必须加强预算绩效管理，全面提升资源配置效率和使用效率，更好发挥行政事业单位服务职能。本文对行政事业单位预算绩效评价的外在要求和内在作用，以及预算绩效评价目前仍存在的诸多问题进行分析探讨。

关键词：
服务职能
行政事业单位
资源配置
预算管理
预算绩效评价
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一、行政事业单位预算绩效评价的积极意义

1. 满足十四五规划要求

十四五规划纲要提出，加快数字化发展，建设数字中国，提高数字政府建设水平，这就要求预算管理、预算绩效评价提高信息化水平，加强信息公开透明度，发挥监督协同效应，发掘数字经济价值。十四五规划纲要还提出，全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，这就要求进一步完善预算管理制度体系建设，加强预算绩效评价，为改革和发展提供信息参考。

2. 符合政策法规相关要求

《预算法》明确要求，应当按照政府收支分类科目、预算支出标准和要求、绩效目标管理等预算编制规定，根据部门职能、发展需要、存量资产情况，编制部门和单位预算草案。这就要求预算管理在编报预算草案时要制定绩效目标，预算执行要进行绩效评价。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求全方位构建预算绩效管理格局，落实部门和单位预算绩效管理，加强政策和项目预算绩效管理；构建预算绩效管理全过程的链条，开展绩效评价与结果应用，自评与外部评价相结合，对预算执行情况开展绩效评价。

3. 有助于优化财政资源配置

当前和今后一段时期内，财政将处于紧平衡状态，政府要过紧日子，就必须加强预算约束力，提高资源配置使用效率。预算绩效评价有助于优化财政资源配置，尤其在核实专项资金收支比例、合理布局资源方面，将有限的财政资源用于急需发展、成效显著的领域，发现项目开展过程中决策失误，以及预算执行中预算松弛、进展缓慢等问题，及时调整战略布局方向，从而提升预算资金的使用效率，达到优化财政资源配置的目的。

4. 有助于提升国家治理效能

健全规章制度，强化财政资源统筹核心，建立大事重点保障机制，打通重大战略、政策项目保障链条，实现政策聚焦、资金聚焦、工作聚焦，充分发挥全面预算绩效管理的作用，提升理财用财能力。突出基本保障与战略保障相结合，在落实三保的前提下确保重点保障，构建协同高效的预算管理格局，促进财政可持续发展，提升国家治理效能。

5. 推动深化预算管理改革，建设现代财政制度

坚持目标引领，结合问题导向，完善预算管理体系建设，推进预算管理和预算绩效管理一体化，以数字化、信息化推进现代化改革进程，加强预算管理各环节系统集成、协同高效，提高预算管理规范化、标准化、流程化、信息化、科学化和透明度。

二、行政事业单位预算绩效评价存在的问题

1. 对预算绩效评价的重视程度不够

在实际工作中，部分行政事业单位往往只重视预算是否充足，资金使用是否合规，对资金使用是否产生成效，产生多少成效却关心甚少。很多工作人员对绩效评价抱着应付心理，往往认为只是一项必须完成的工作，并没有真真正正去抓每一项指标的设计、指标权重的分配、资金落实的效果。

由于管理层对绩效评价不够重视，往往认为预算无非是经费申请、下达额度、付款做账，最多再应对审计，那就是财务人员的工作。编制预算时需要提报的预算绩效目标也是财务人员的工作，导致其他部门对预算编报不积极，对预算绩效目标设定更是不关心、不配合，认为那是财务的事，与业务、行政等部门无关，对执行预算后的绩效评价应付了事。由于单位整体层面对预算绩效评价重视程度不足，往往没配备足够的人员或成立专门的绩效评价小组，预算绩效评价流于形式。

2. 绩效目标设定不全面、不具体

财务工作者没有业务部门的积极参与和专业指导，为了不得不提交的预算绩效方案，在目标设定上是笼统的，在指标设定上是粗放的、抽象的。各种指标包括产出指标、效益指标、满意度指标，其中产出指标包括成本指标、时效指标、数量指标、质量指标等二级指标；效益指标包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、效果指标、可持续发展、可持续影响等二级指标；满意度指标包括服务对象满意度等。而三级指标更是需要针对不同的业务进行专门设定。

面对多维度绩效指标，只能从中选择能够轻易达成的一般性指标，从而导致绩效目标设定不全面、不具体。由于选用了轻而易举就能达成的指标，评价时也就是达成目标的简单评价，并未能针对特定需要而设定明确目标，细分指标，也没有认真评价各项指标的执行情况，从而发挥绩效评价作用。

3. 预算执行过程中绩效管理监控不足

在预算执行过程中，往往缺乏过程管理。实际工作中，预算编报时提交绩效目标申报就算是完成了绩效管理工作的50%，剩下50%交给预算执行后的绩效评价，缺乏对预算执行过程的有效监管，难以发现执行进度慢、执行效率低的问题；对于在预算执行过程中未按规定程序调整或调剂预算，随便挪用项目预算的现象，由于缺乏预算执行过程绩效监控，导致预算绩效评价无法按原先设定的目标进行评价，也就失去了原来的评价意义。

4. 预算绩效评价不够客观准确，难以反映真实结果

对于定量指标的绩效评价，有的可以通过计算得出结果，该项评价相对客观；有的虽然是量化指标，但由于获取大量评价数据需要额外花费成本，无论人力成本、时间成本，还是资金成本。由于部分单位对预算绩效评价缺乏足够重视，这些需要额外花费的成本没有列入预算，没有资金保障，无法实施开展，或者从成本效益角度，认为不值得花费人力物力财力时间去考核效果。因此，导致评价缺乏实际可考证的数据，采用非统计学的估计来作为绩效评价结果，那么客观性、准确性相对欠缺。

例如，满意度指标服务对象满意度指标下，设三级指标公众满意度指标，目标值为80%以上，虽然目标值明确且量化，但要得出评价结果需要进行调查研究。从确定访问对象样本规模、访问目标人群、访问问题与选项设置；选择访问方式，如网络访问、电话访问、问卷调查等；再到访问结果统计等环节，都需要投入成本。

对于定性指标的绩效评价，在设定目标时没有清晰的定义和描述，本身指向模糊，更加难以客观、准确地衡量。例如，效益指标社会效益指标下，设三级指标固定资产投资拉动情况，目标值设为明显，这类没有具体描述、目标值粗放的目标，在评价时也失去了意义。

5. 绩效评价结果没有得到很好运用

一是由于预算绩效评价流于形式，其结果真实性得不到保证，也就难以发挥预算绩效评价应有的作用和价值。

二是预算绩效评价的好坏没有与奖惩激励挂钩，评价不评价一个样，评价好与坏一个样，发挥不了绩效评价对于人员晋升、奖金薪酬激励的积极作用，也发挥不了绩效评价对于风险防范的约束作用。

三是预算绩效评价没有与预算安排建立联系，没有运用这一评价结果对效益好的项目给予更多资源倾斜，没有发挥预算绩效评价的比较优势，达到优化资源配置的目的。

四是没有对评价结果进行分析，没有依据这一评价对相关工作、战略方向进行调整，没有发挥预算绩效评价对发展的借鉴指导作用。

三、预算绩效评价在行政事业单位的应用举例

1. 绩效目标与评价要素

绩效目标申报要素主要包括项目名称、项目实施单位、业务主管部门、预算年度、预算年度金额、支出内容、总体绩效目标、绩效指标（细化到三级指标）、指标目标值、完成评价等内容。

以××市××项目建设奖励经费项目为例，绩效目标必须是明确具体的。例如，完成××路段至××段工程建设，全长约××米，宽约××米，包括人行道、非机动车道、给排水、绿化工程、照明工程、交通标线标志施划，达到通车通行要求。设置绩效指标与目标值时，也是可操作性强的指标。比如，产出指标（一级指标），数量指标（二级指标），年度投资完成率（三级指标）；目标值：不低于90%。

2. 在预算执行过程中绩效评价的应用

确定年度目标后，可以进一步细化时间节点性目标，例如细化季度目标，并在每个季度末进行一次绩效评价，在目标值设置上要切合项目生命周期，不能简单地用年度目标值除以4，否则一项无法完成的评价就失去了意义。甚至为了评价好看而违反客观需要，错误地认为在项目生命周期内按照实际推进，预估可以完成全年度目标，那么阶段性目标不按实际评价也无所谓。

以上述举例的三级指标年度投资完成率为例，可以设置第一季度累计完成率为不低于5%，这个阶段主要开展前期研究，包括可行性研究、招标等，投资金额低，设置的目标值相对低；第二季度累计完成率为不低于20%，这个阶段主要进行勘察设计；第三季度累计完成率为不低于50%，这个阶段进入施工阶段；第四季度完成率为不低于90%。一个合理的目标设置，有利于评价真实反映结果，有利于及时发现问题及时纠错调整，有利于发挥绩效评价监督、考核、奖惩、指导等应有的作用。

四、完善行政事业单位预算绩效评价的对策

1. 建立健全预算绩效评价制度体系

(1）确立预算绩效管理制度，全面实施预算绩效评价。将行政事业单位收支预算全面纳入绩效管理与评价体系，要与实际经济发展水平相适应，避免脱离实际夸大目标，确保财政资源使用的可持续性；对重大项目建立事前预算绩效评估机制，在预算评审、项目审批前开展事前绩效评估，评估结果作为安排预算的重要参考依据。对非重大项目预算、一般公共预算加强事中、事后监管与绩效评价，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行双监控。

(2）利用现代信息技术，建立数字化绩效管理与评价体系。数字财政程序设计中，必须进行绩效目标填写才能在项目库建立项目，从源头上控制预算绩效管理，为后续绩效评价的开展奠定基础。在预算绩效评价数字体系上，通过设立过程评价频率，监控各时间节点预算执行情况与绩效目标实现程度，从而实现项目全生命周期双监控。

2. 建立预算绩效指标库，完善预算绩效指标体系

利用现代化信息技术，建立预算绩效指标数据库，规范一级项目、二级项目绩效指标，预设常用三级项目绩效指标，并且根据各单位实际需要可以自行录入三级项目绩效指标，自行设定三级项目绩效指标目标值，实行预算绩效评价数据管理，可以大大提高工作效率。当预算绩效评价数据系统的评价结果信息足够大，评价结果基本反映客观实际，那么利用大数据、云计算技术可以计算出对应绩效指标合理的目标参考值。

3. 加强人员培训，加强预算绩效评价意识

无论是对新开发的绩效管理系统进行必要培训，还是对预算绩效管理、评价体系知识结构培训，都可以提高工作人员的专业素养。同时加强对管理层的培训，使得预算绩效评价管理受到重视。

4. 明确预算绩效目标，构建复合型指标设计与评价体系

预算绩效目标必须明确，定量指标要有数据，定性指标描述要清晰。平衡记分卡在衡量绩效时不仅衡量财务指标，还包括顾客服务、内部流程、学习与成长，共四个维度。参考平衡记分卡理念，行政事业单位在构建多维复合型绩效指标时，可以尝试财务维度、服务对象维度、内部流程维度、学习与成长维度四个维度，每个维度设立具体目标，每个具体目标下设立若干绩效指标，做到每个预算绩效指标目标范围明确、指向清晰，绩效评价内涵全面丰富。

5. 选用适合的绩效评价方式

在面对多维经济业务结构、多元数据构成，要创新评估方法，灵活组合运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高预算绩效评价的客观性、准确性，提高预算绩效评价质量。

6. 引入第三方专业机构或人员参与预算绩效评价

行政事业单位可通过采购预算绩效评价服务的方式，引入第三方专业机构，或者采用聘用专家、组建专家团队的方式开展预算绩效评价工作。预算绩效评价的机构、人员要有丰富的绩效评价经验，熟悉评价领域相关制度，能够指出预算绩效评价体系漏洞，提出构建预算绩效评价体系的建议，对项目绩效目标指标设计、绩效评价方式提出建议，从而提高行政事业单位整体预算绩效管理水平。

7. 加强绩效评价结果运用

加强预算绩效评价结果运用，根据评价结果给予预算安排，对实施效果不理想、资金使用效率低的项目减少或取消预算资金分配，优化财政资源配置。加强预算绩效评价结果运用，实施奖惩机制，激发人员投入积极性，从而提高公共服务质量。

五、结语

现代财政管理已经进入了数字化时代，依托数字财政构建智慧型预算绩效管理与评价体系，使预算绩效管理标准化、规范化、科学化，绩效评价客观准确，为我国建设现代化经济体系，提高居民幸福感发挥最大的作用和价值。

参考文献:

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文章来源：钟晓燕.行政事业单位预算绩效评价的问题与对策[J].行政事业资产与财务,2022,(04):25-27.