一、问题的提出

集体林地经营周期长、投入大、见效慢，且有政治、经济、社会和生态等多属性目标追求，与国家集体林权制度变革及政策变化、市场变化、农户生计改变等构成循环与累积因果联结。①2003年以来，国家启动实施新一轮集体林权制度改革(以下简称新集体林改),以期实现“资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐”的目标。对于新集体林改的制度变革绩效，学界颇有争议。有研究者认为，新集体林改确权到户让农户的林权权利得到了法律保障②,有效地促进资本与劳动力投入③。但也有研究者认为，新集体林改绩效有限，只有在民主决策村才显著地促进家庭增加对林地经营投入。④还有研究者指出，安全的林地产权配置不一定会激励森林经营者提高管护投入⑤,集体林改确权到户仅仅是激发农户投入积极性的必要条件而非充分条件(1)。只有让林地经营有经济效益，才能激发林地经营投入，而早期阶段新集体林改激发的改革效能更多是国家降低林业税费、推进林木销售市场化改革带来的利益再分配机制调整。(2)有研究者甚至认为，已有研究始终无法回答新集体林改是否实现了农民增收与森林资源增长两大设定目标。(3)

还有研究者认为，新集体林改确权到户后并没有完全解决集体林业生产经营自主权落实不到位、规模经营支持政策不完善等问题，集体林地经营仍缺少内生发展动力。(4)党的十八大之后，国家强调实行生态优先战略，地方政府采取日益严格的森林限伐举措，加之林业劳动力价格快速上涨，使得集体林业经营比较收益持续下降，出现了林地流转率降低、经营主体投入乏力的情形，因此新集体林改并没有激发出持续的林业生产力。(5)不仅如此，少部分村庄在村级决策中甚至出现了“群体性决策失误”、村民“失山失地”(6)等改革负效应。种种迹象表明，集体林地经营迫切需要新的制度变革创新以重新赋权赋能。

基于以往新集体林改中引发的新问题和当前集体林地经营面临的新形势，2022年党的二十大报告指出要“深化集体林权制度改革”(7)。2023年9月中央印发《深化集体林权制度改革方案》(中办发[2023]45号文件，以下简称《方案》),强调以践行绿水青山就是金山银山理念，壮大集体经济，实现共同富裕等为原则，实行林地“三权分置”,放活林地经营权、保障林木所有权权能，以破解当前集体林地经营面临的制度“瓶颈”。《方案》在很大程度上调整和改变了2012—2021年间奉行的“生态优先”策略，给集体林地经营精准“松绑”,为深化集体林改实践增加了新的变量。本文以制度逻辑和制度排斥理论为研究视角，以过去10多年的跟踪调查为基础，对新集体林改实践效能进行综合性评估，进而阐释中央深化集体林改的出场逻辑和制度设计逻辑，从中得出有利于深化集体林改也有利于集体林地可持续性经营的理论性反思和实践性政策建议。

二、制度变革中的制度逻辑与制度排斥理论视角阐释

制度变革及实施是国家意志和权力向基层渗透的行政步骤，产权理论、国家理论与意识形态都是分析制度变革的核心构成要素。制度变革主要由正式制度、非正式制度和制度实施等三个因素构成，且正式制度和非正式制度是相互联系相互制约的。(8)制度实施有特定的制度逻辑，包括政治过程都可纳入土地产权制度变迁分析框架。(9)制度逻辑理论(Institutional logic theory)认为，制度逻辑会塑造组织及其个体的理性行为(10),同时组织和个体对制度逻辑也有一定的反向塑造作用。(11)分析组织和个体行为必须基于他们所处的具体制度情境(12),不同行动主体在特定制度环境中的行动策略会对制度实施产生影响，形成多元化的制度实践逻辑。(13)

研究新集体林改制度变革历程及效能，一方面要将其置于改革开放以来甚至新中国成立至今的历史时空，从中演绎出正式制度、非正式制度在制度实施的利益博弈和行动逻辑，另一方面还必须考虑集体林地经营的自然性规律。只有建立与林地经营自然规律相契合的林地政策制度，才能达成制度变革的目标。以往的土地制度变革过程是国家力量、村集体组织和农户三个行动主体利益博弈的结果(14),包括土地流转经营中的市场主体，这些行动主体会依据自己的利益追求采取相应的理性行动，由此形成多维制度逻辑。

制度实施过程中，多维制度逻辑可能会产生制度排斥，降低制度变革效能。制度排斥属于社会排斥理论(social exclusion theory)(15)研究的重要领域范畴，意指社会政策制定和实施中存在不平等的制度设计与安排，强调关注制度不平等的结构性因素。(16)社会排斥旨在强调某些群体被排除在资本和积累的循环之外，以及被排除在经济增长利益的“公平份额”之外，(17)这一术语隐含着对制度变革失衡的结构性解释。皮斯(R.Peace)通过对欧洲社会政策文献的研究，总结出民主法制/政治排斥、文化排斥、家庭和社区排斥、经济排斥等15种社会排斥范畴。(18)这些方面的社会排斥都可能形成某种建构性的制度排斥。(19)

社会制度排斥揭示了“个人或集体被排除在参与社会交换之外、个人和集体被排除在社会实践之外、个人和集体被排除在社会统一权利之外”(20)。经济人类学实体论派代表人物K.波拉尼(K.Polanyi)曾指出，“经济”其实是“嵌入”(embed)在社会结构中的，必须从地方性文化—制度来解释经济行为。(21)这一观点提醒我们必须重视制度变革及实施中的正式制度与非正式制度的交融互动机制。研究制度排斥，必须将其置于被排斥群体所居住的社会环境(22)或者制度实践逻辑中才有意义。

制度经济学强调制度实施和变革会形成特定的路径依赖。制度排斥实践中也会存在这种情形，即由于制度实施产生的路径依赖导致社会排斥的循环状态，被社会排斥的群体即使在新的制度变革中依然处于一种新的制度排斥境地，形成类似于社会制度结构固化的情形，这是制度变革悖论效应的具体显现。对于社会弱势群体而言，制度变革设计和实践中存在的制度性排斥因素会形成不公平或者不平等的权利剥夺、机会剥夺(23),降低制度变革的综合效能。

本文讨论新集体林改政策制定和实施过程中存在制度排斥因素，主要是强调其对集体林地经营的整体性影响，凸显现行集体林权制度变革政策设计中存在的结构性张力。正如笔者接下来将要阐释的，新集体林改实践中追求林地经营的多属性目标使得其存在多重多维的制度实践逻辑，国家力量、地方政府、村集体、农户和市场主体等不同行动主体在集体林地经营场域中遵循各自的行动逻辑，形成了彼此相互博弈、相互冲突的制度排斥机制，这种实践逻辑建构了新集体林改制度变革的整体进程。

三、新集体林改中的制度逻辑及制度排斥因素分析

集体林权权利界定不清晰、产权实现价值混乱，始终是我国集体林权制度改革实践中面临的核心难题。林权权属植根于复杂的社会经济与政策、法律以及森林资源状况等背景中(24),成为影响林地经营收益的主要因素之一。制度经济学认为，产权是一束权利，不同的产权界定会引发差异化的资源配置效率，(25)有效率的市场化产权界定应是清晰且具有竞争性和排他性(26)。集体林权也是一束权利，包括林地所有权、承包权、经营权、生态权等权利，还包括林木所有权、使用权等其他权利。集体林权束中某一权利发生变化，其他权利也可能随之发生变化。

推进集体林权制度变革，需在坚持林地集体所有、家庭承包经营和林地用途管制目标前提下，再实现相对次要的林地经济效益目标，(27)这种多维制度变革要求决定了集体林改的复杂性和多变性。新中国成立后，集体林地制度先是经历了短期的“林改”(“分山到户”)和农民“私有制”实践(28),1953—1980年间，推行林业合作化和人民公社体制，林地实行集体所有、集体统一经营，并由此形成“集体成员权”实践机制。(29)1981年，实行林业“三定”和“分林到户”改革(30),形成以家庭承包经营为主的“两权分离”实践机制，农户的林地承包权权利因此而形成。1987年国家“叫停”“三定”改革，一些地方重新探索实行股份合作化等集体化经营方式。尽管历次集体林改都试图解决集体林权权属不清问题，但始终未能从根本上消除林权纠纷，加之国家实行垄断性木材销售和严格的森林采伐管理制度，并征收种类繁多的林业税费，使集体林地经营效能低下，(31)难以调动经营主体的积极性，这就为新集体林改“登场”埋下了伏笔。

2003年试点、2008年全国推广的新集体林改试图在确立林业生态建设主体地位的前提下，激发市场经济体制对集体林地经营要素的配置作用，实现林地经营的多属性目标。与此同时，各级党委政府在执行和落实新集体林改政策过程中会根据中央的意图，进行相应的政策细化或再规划，形成地方多样性执行格局，其改革效能一方面取决于国家“高位推动”形成的“政治势能”及多部门合作与配套政策的供给支持；(32)另一方面，以往制度变迁留下的制度遗产和路径依赖会形成多维的制度逻辑，集体林权权利因此不断裂变，形成复杂的制度排斥因素，并直接影响不同阶段的新集体林改实践走向。

新集体林改大致可分为三个阶段，虽然不同阶段都围绕如何增加集体林地经营产出、实现林地经营多属性效益为目标，但不同阶段改革的具体目标和制度实践逻辑却有明显差异。其中第一阶段是主体改革阶段(2003—2012年),目标是确权到户、颁发林权证，激发林地市场化经营体制；第二阶段是配套或者完善改革阶段(2013—2021年),目标是在坚持生态优先原则下，继续推进集体林地经营的市场化机制改革；第三阶段(2022年至今)是深化集体林改阶段，强调在“三权分置”下搞活林地经营权，同时更均衡地实现集体林地经营的多属性目标。自1981年至今的集体林改实践中，不同阶段改革都存在多重制度逻辑，形成了多维制度排斥因素(参见表1)。

表1 1981年至今集体林地制度改革政策设计及总体实践效能评估

(一)主体改革阶段：产权明晰与改革“红利”分配不均衡

新集体林改肇始于2001年福建省武平县、长汀县，广东省始兴县等地推行的集体林地换发证和林地林木确权登记试点改革。(33)2003—2005年，福建省、江西省、浙江省和辽宁省先后被列入全国新集体林改的试点省份，且设定以实现“资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐”为目标，(34)但在具体的改革实践中则是以明晰集体林权、确权到户为首要目标，同时通过降低林业税费、放开木材市场销售管制等举措，直接改变集体林经营主体的成本收益，以激活集体林地市场化经营机制，促进资本和人力等经营要素投入。作为新集体林改的首个试点省份，福建省结合以往集体林地制度变革遗产，采取政府主导下的“三维护”(35)和社区参与决策模式推进村级改革进程，并创新性地探索出“均山”“均股”和“均利”等不同的确权到户方式。(36)也正是这种制度设计实施逻辑，导致改革中存在政策排斥、资本排斥、信息排斥等制度排斥因素，出现了林权过于集中而使得改革的社会效益受损，掌握强势资本的市场主体获取了更多的改革红利。(37)

在新集体林改之前，各地已出现不少林地经营大户。(38)1981年林业“三定”改革之后虽然实行了“分林到户”,但因出现了乱砍滥伐现象，“三定”改革1987年被“叫停”,不少地方又重新实行了集体化经营(39),以致在2002年之前全国仍有80%以上的集体山林由集体经营(40)。以福建省为例，在实行新集体林改试点之前，该省属于“干部林”和“大户林”的分别占30%左右和10%,(41)这些林权有相当一部分在改革前就已经以各种“非规范”方式转让(42)。而福建省2003年出台的《关于推进集体林权制度改革的意见》强调奉行“三维护”政策，实际上把此前通过各种“非规范”途径转让的山场排斥在外。由于新集体林改实践中，原本高企的林业税费被大幅减免，这些林权主体只要支付一笔较少的“让利款”即可保持自己的林地产权(福建将乐县规定每立方米木材“让利款”是40元),政府的政策性让利也被他们所“俘获”。因此，主体阶段改革之后，包括村干部、林业技术骨干、林木销售人员等，他们利用手中支配的资本、技术和市场信息优势、社会关系，兴办林场，从事林木交易，从改革中获得了更大利益。(43)不得不说，“三维护”政策是改革制度设计的一大缺陷，是林权集中的制度成因。

2004年被列入试点的江西省针对新集体林改过程中政府征收的林业税费大为减少情形，采取了一种更为公平的制度设计方案，即规定凡是改革前流转的山林，业主必须签订政策性让利合同，才给予确权登记。该省明确要求，凡是新集体林改前流转的山林，其业主要向原林权所有者补交一定数额的政策性让利款，具体让利额是政府税费减免额的30%归经营者、70%则归村集体等林权单位。相比福建省，江西省“非规范”流转山场的业主需要交纳的让利款更高，村集体和林农得到的让利分成也更高。如江西崇义县规定新集体林改实施时，业主每立方米木材分成给村集体的让利标准是85.6元。村集体把其中的70%分给各农户，村集体自留30%用于发展村庄公共事业。

此外，福建省不少村庄的村民鉴于以往村干部控制集体林地损害普通农户利益的认知，倾向于以民主决议方式，将集体山场“打包”拍卖出让，这种“一卖了之”的林权流转方式虽然使农民得到一次性分成收益，但却因为存在资本排斥把普通小户林农排除在山场拍卖竞争范围之外，长远来看导致农民“失山失地”,极大地损害了村民群体的利益，出现了“群体性决策失误”现象，主体阶段改革的社会效能也因此降低。

(二)配套改革阶段：生态优先、外部环境变化抵消市场激励效能

新集体林改主体阶段改革确权到户后，林木采伐管理、林地流转、林权抵押贷款、林权纠纷管理、生态补偿制度等领域的现实问题不断凸显，(44)同时面临林地承包经营“细碎化”缺乏规模化集约化经营效益的新问题，因此国家加大制度变革政策供给。2009年以后有关部门陆续实施造林、抚育、政策性森林保险等补贴政策，包括采取进一步降低乃至在2016年取消林业税费(2016年集体林区全面停止征收育林基金),取消木材一家进山收购等制度政策、优化森林采伐管理、规范林地流转及推进林权抵押贷款、完善林业社会化服务体系等举措，试图通过这些改革政策破解多年困扰集体林区发展的深层次矛盾问题，以进一步激活集体林地的市场化经营体制，扩大集体林经营潜在利润空间，新集体林改由此进入了完善和配套改革阶段。(45)不过，从具体实践来看，这一阶段改革也未达到预期的效能。出现这种结果，与配套改革阶段出现的制度逻辑转变引发新的制度排斥因素密切相关。

1.生态产权实践排斥承包经营权实践效能

在集体林地“三权分置”实践中，社区性的村集体所有权属于社会制度属性的权能，而农户的承包权和经营主体的经营权则属于私人产权权能，在实践中分别包含了追求社会公平和追求林地经营效益的经济产权权能，这三种产权权能在实践中与公共物品性质的生态产权实践存在冲突，彼此存在相互侵蚀的张力，甚至导致林权纠纷。(46)

尽管2001年国家开始实施生态林政策，开展生态补助试点；2003年中发[2003]9号文件确立了林业在生态建设的主体地位，强调在不影响生态环境的前提下兼顾其经济功能；2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》,首次提出“生态产品”概念，强调要通过林业碳汇、抵押贷款、生态补偿等方式实现其生态经济价值(47),但生态优先原则并未在新集体林改主体阶段改革中充分体现出来。党的十八大后，中央把“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，形成高位推动生态文明建设的“政治势能”。2014年国家停止天然林商业性采伐，由此释放出的政策信号使得各级地方政府强化生态优先政策导向，并强制性采取提高生态林划定比例，延长商品林采伐年限甚至禁止采伐等举措。有少数县、市甚至规定，凡是县城周边视线范围内的森林都禁止采伐。这种政策转向给之后10年的新集体林改实践和集体林地经营造成了很大影响。无论是村集体的所有权实践，还是普通农户的承包经营权实践，抑或是市场主体的经营权实践，在很大程度上都被外部性的生态产权实践制度逻辑所排斥和侵蚀。如果农户的自留山也被划为生态林，那就意味着连继承权都被侵蚀了。这种制度实践逻辑甚至在很大程度上抵消了2002—2012年主体阶段改革因确权到户而激发的制度变革效能。(48)

在早期阶段，农户的自留山和责任山大多是属于商品林林地。党的十八大之后，集体生态公益林面积显著增加。2001年、2011年和2020年，生态公益林占比分别上升至13%、30%和50%左右。调查数据显示，农户生态林面积占其家庭经营管理林地总面积的比重从1990年的5.24%上升至2019年的50.70%。(49)另据第九次森林资源清查(2014—2018)数据，全国国家级公益林达18.5亿亩，占林地总面积的43.4%。其中集体林8.8亿亩、占全国公益林总面积的47.38%。集体公益林中，家庭承包面积5亿亩、占全国公益林总面积的27.05%。公益林面积中，人工林达4亿亩、占全国公益林总面积的21.43%。(50)此次清查的全国集体林总面积28.93亿亩，仅国家级公益林就占集体林地总面积的30.42%,而属于家庭承包的公益林则占集体林总面积的17.28%。第九次森林资源清查数据并不包括地方政府划定的集体公益林面积，因此实际划定的集体生态林比例高于此数。

笔者在持续多年的实地调查中发现，在新集体林改配套和完善改革阶段，福建省林地经营主体反映最强烈的是生态林变更及商品林采伐期限延长的问题。2012年，福建省提出建设“生态文明示范省”,2014年该省有关部门以一纸政策文件改变了森林经营方式，把杉木采伐年限从原来的20年提升到26年，松木采伐年限则从21年延长到31年，并对重点生态区位的商品林实行限伐甚至是禁伐政策，这样全省约有977万亩林地被界定为处于重点生态区位的商品林被限伐(全省林地面积约1.21亿亩)。这一政策给此前投资林业的经营者造成了重大损失，极大地改变了他们的投资预期。尽管福建省出台了重点生态区位的商品林收储政策，对林地经营者进行补偿，但这种有限的补偿(每亩1000元)远不能弥补经营者此前累积十几年甚至20多年的投入损失。

福建省改变森林经营方式使得集体林地经营和林地管理不得不重新组合，导致不少投资林地经营的市场主体资金链断裂，由此引发银行金融部门林权抵押贷款不良率大幅度提升等一系列连锁问题。以三明市沙县区为例，该区因实施重点生态区位的商品林限伐政策，全区因高速公路、高速铁路建设而被划为生态林的重点生态区位的商品林总面积达10万亩。如果以平均每亩森林价值3000元计算，这意味着至少3亿元的山林资产几乎在一夜之间“蒸发”(有的连生态公益林都不算),由此引起的连锁金融“坏账”自然随之增加(51),林业收储部门的资金链也可能随之断裂。

江西省不少县、市也采取阶段性的全面禁伐政策。如兴国县2001年把全县145万亩林地中的140.38万亩划为公益林。2016年前后，该县实行林木禁伐3年政策。宁都县共有林地447万亩，森林资源可谓丰富，但从2008年以后，该县即全面实行禁伐政策。赣州市一些民营林场主反映，实行商品林3年禁伐政策直接把他们推入了“生死存亡”境地。某民营林场主反映，自己在2003年投资林业经营，到2006年前后共流转了4万多亩山林。当时流转的山林都是最好的资源，但该林场主认为自己把资本都投到林地上了，因政府采取限伐政策，民营林场却不能和国有林场一样公平享受财政补助，“留下的是一身债”,资本无法变现，自己陷入资金链断裂的境地。

在配套改革期间，20世纪80年代末林业经营大户承包或流入的林地陆续到期，但有的经营主体承包经营的林地被政府划入生态公益林范围，不能采伐，难以获得预期收入，进而改变了他们对未来林业政策和林地经营收益成本预期，使得主体阶段改革刚激发出来的造林营林积极性大受抑制，导致此后的林地经营投入呈现下降态势，进而影响集体林地的流转效能。2015—2020年，工商资本参与集体林地流转和投资出现了下降趋势，深层原因即在于此。(52)尽管有研究者提出对集体公益林进行生态补偿能有效弱化林木采伐管制和林权抵押贷款管制对林农公益林管护产生的消极影响(53),但这种研究并没有真正站在经营主体的角度，了解他们是否愿意把自己的商品林调整为生态林，也没有对商品林和人工林的经营效益进行全面的综合比较和评估。以2021年5月发行全国第一张“林票”“碳票”的福建三明市将乐县常口村为例，尽管这个村宣传“空气也能卖钱”,但笔者在该村实地调查发现，村里的造林大户仍希望自己能够采伐自己种植的成熟林，而如今因强调生态建设被禁止砍伐，他们认为这是难以承受的损失。

2.外部经营环境变化降低了林地经营绩效

近年来城镇化、工业化及城乡一体化进程快速推进，深刻地改变了城乡要素配置体制，也改变了集体林地经营的要素配置机制和总体外部环境，市场经济条件下的农户承包的“细碎”式林地经营体制弊端逐步显现。由于林区青壮年劳动力大部外流，林业劳动力短缺日益凸显，林业老龄化现象凸显，林业劳动力价格快速上涨超过木材价格上涨幅度，因此林业经营获益能力呈整体性下降，进而降低了工商资本投资集体林地经营积极性，也从另一个层面抵消了新集体林改的综合绩效。

第九次全国森林资源清查显示，全国集体林总面积达28.93亿亩，占全国林地面积的61.34%,但森林蓄积量仅占全国的40.66%,集体林地生产力仅相当于国有林的49.52%。(54)另外，国家林业和草原局发展研究中心2023年3月在福建三明市调查发现，集体林经营利润率不足5%。根据2009—2021历年《集体林权制度改革监测报告》的统计数据，截至2021年底，全国新型林业经营主体数量达29.47万个。虽然新型林业经营主体数量呈现增加态势，但林地经营面积从2016年的52 783.1万亩下降至2021年的26 691.2万亩，相应地，平均经营规模从2016年的2090.2亩持续下降到2021年的905.7亩。2016—2021年，我国集体林地流转率从11.67%下降到8.85%,(55)说明集体林权流转持续低迷。出现这种情况，既与前述的制度排斥因素有关，也与整体外部经济发展大环境有关。

有研究基于福建省2012—2018年544个农户营造林生产数据分析显示，确权到户分户经营虽然显著促进了农户对林业资本和劳动力投入，但农户经营林地地块数增加对激励农户生产投入产生了负向影响，由此得出分林到户存在的悖论性机制。况且，集体林地经营还受林业劳动力老龄化(样本户调查显示经营林地的户主平均年龄为52岁)等因素困扰，(56)这些都是后续深化集体林改中试图破解的关键难题。

(三)深化集体林改阶段：精准“松绑”破解制度排斥体制

林业本质上要走规模化集约化经营之路，为了适度调整改变新集体林改配套改革阶段过于重视生态效益的制度实践逻辑，党的二十大之后中央决意推进“深化集体林权制度改革”。2023年9月中央发布的深化集体林改《方案》明确提出改革总目标是在坚持林地经营生态效益的基础上，着重完善集体林改政策设计，以更好地均衡实现集体林业发展的政治效益、社会效益、经济效益等多属性目标，其最明显的政策导向是重新给各类经营主体赋权赋能，让经营主体从林地经营中获取更好的经济效益。

具体言之，《方案》确立的改革目标是实行林地“三权分置”,要求在坚持林地集体所有权和稳定保障农户承包权的基础上，重点围绕如何“放活经营权”和“保障林木所有权权能”进行深化改革。《方案》不仅首次明确强调“林地经营权可以依法再流转或者依法向金融机构融资担保”,以增强森林资源资产对社会资本的吸引力，同时指出“支持小农户通过多种形式联合开展生产；对仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地，将集体林地收益权量化到户，收益权证发放到户”;“支持各地组建林权收储机构，采取市场化方式收储分散林权”;引导国有林场与农村集体经济组织和农户联合经营。这些政策设计都为工商资本投资集体林地经营提供更好的制度支持。

调整改变日益凸显的生态产权实践侵蚀经济产权、社会产权实践困境是中央深化集体林改《方案》设定的直接目标。针对此前有的地方政府随意扩大生态林划定范围、强化林木采伐年限等管护过严导致的制度排斥“瓶颈”问题，《方案》精准制定了对应的“纠偏”性、“松绑”性的政策支持举措，并加大“反哺型”林业经营政策供给力度：一是重点强调要依法依规科学划定公益林和天然林范围，不得随意扩大范围；合理优化公益林中集体林的比例，适当考虑将森林生态区位不重要或者生态状况不脆弱的集体林地依法调出公益林范围。二是针对各地随意延长商品林采伐年限和实施禁伐等“捆绑”性的政策导向，《方案》明确提出对林业经营者实行林木采伐限额5年总额控制政策；取消人工商品林主伐年龄限制，明确人工公益林更新条件等。不过，中央深化集体林改的政策实施效能有待从实践中检验。有研究者发现， “森林老龄化”会导致碳吸收能力下降(57),其潜在意思是为放宽林木采伐管理年限提供某种学理性支持。

实际上，长期以来都是新集体林改示范区和“排头兵”的福建省从2021年即开始围绕如何破解集体林权制度“瓶颈”进行了多方面的探索性实践。近3年来，三明市探索实施采伐蓄积量、树龄、坡度、指标“四个放宽”,下辖的沙县区开展按面积审批人工商品林采伐试点；龙岩市在下调两个龄级的基础上，2023年开展人工商品林林权所有者自主确定采伐类型和主伐年龄、主伐限额5年总控改革试点，并优化生态公益林布局。同时，福建省还大力实施“百场带千村”行动，充分发挥国有林场在管理、技术等方面的优势，加强与村集体、林农的合作，积极拓展托管经营、股份合作等经营模式。(58)2022—2023两年中，三明市村集体、林农合作意愿增强，新增场村合作、村企合作面积10.6万亩，目前全市共有3100多家新型林业经营主体，经营面积占全市集体商品林地的57%,构建了多主体、多产业要素合作的“确权确股不确地”的复合型新集体林地经营模式，组建新型林地经营利益共同体。(59)作为国家设定的3个深化集体林改的试验区之一(另外两个是江西省和重庆市),福建省可为全国深化集体林改探索出更多的实践经验。

四、结语

集体林权制度变革决策的关键在于择机转换制度变革轨迹，避免出现林权“陷阱”。(60)自新中国成立至今，历次集体林改都留下了相应的制度变革遗产，形成了新集体林改的特定路径依赖。过去20多年的新集体林改实践表明，集体林地经营始终以坚持制度属性和生态属性为首要前提，而经济效益则置于相对次要地位。这种制度安排与经营主体的意愿不尽吻合，导致新集体林改实践中形成多维制度变革实践逻辑和“多主体共享产权束”的博弈格局，集体林权改革脉络因此呈现出“边际性林权变迁”特征。(61)

新集体林改制度实施中并没有发挥叠加的制度变革效应，反而形成一种制度叠压效应，不同维度的制度变革目标设计相互排斥、相互冲突甚至相互内耗，形成一种前后政策制度相互排斥相互挤压态势。这种制度变革体制互不兼容，导致村集体组织、农户和市场主体乃至基层政府都无所适从。在“政绩”考核、“顶格管理”(62)等政策执行制度逻辑下，各级政府多倾向于迎合国家政策导向和考核要求，出现执行偏差现象。其最突出的表现是2013—2021年新集体林改配套改革阶段集体林地的生态权实践侵蚀所有权、承包权和经营权实践，并在很大程度上抵消了此前阶段改革的综合效能。因此，如何设计充满制度弹性且能够兼容林地经营规律的制度方案显得尤为重要，这点从国有林场产权纠纷少且经营效益明显高于集体林地经营效益得到某种启示。当前，农民与土地渐行渐远，土地流转经营场域中的“三权分置”实践已呈现出土地集体所有权实体化、承包权资产化和资本化、经营权市场化等新特点，这种发展趋势将对未来土地变革趋势产生重大影响。(63)如今，国家扎实推进共同富裕，明确强调要发展和壮大新型农村集体经济，在集体林地经营中，构建新型市场集体经济体制(64)或许是一种值得鼓励的探索方向。实际上，福建省不少县、市、区集体林地经营中已出现了“再集体化”这种强化林地所有权和经营权而弱化承包权的经营模式。集体经济组织通过返租倒包、与集体林新经营主体合作等方式应对当前快速城镇化带来的挑战。(65)未来深化新集体林改进程，必须紧紧把握中央深化集体林改《方案》政策精神，以避免制度叠压效应为导向，总结提升福建、江西和重庆等3个深化集体林改试验区经验的实践经验，锚定不同区位、不同地块林地经营的经济、生态功能目标定位，在科学编制林地经营规划的前提下，维护村集体、农户和市场主体的主体性地位，尊重他们的意愿，发挥他们的自觉能动性，遵守林地经营和林木生长的自然规律，构建多主体共赢的集体林地经营体系和现代林业经营制度。

基金资助：国家社会科学基金资助项目“集体林权制度改革与农户林地经营投入意愿及流转态势研究”(24BSH050)；

文章来源：朱冬亮,刘羽曦.新集体林权改革实践制度逻辑与制度排斥因素分析[J].厦门大学学报(哲学社会科学版),2024,74(06):141-151.