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资源保护视角下的草原产权制度

2023-11-21 45 上传者：管理员

摘要：草原是我国重要的自然资源资产类型，是国家生态安全的重要绿色屏障。草原作为我国具有重要经济、生态和社会功能的自然资源和生产生活资料，其利用总体仍呈粗放态势，生态破坏等问题依然棘手。产权制度的重要性在于为资源的使用确立保护主体，避免对资源的掠夺性使用。对草原产权制度加以针对性研究，有利于明确现有草原保护中存在的不足，并在此基础上提出完善草原产权制度的优化路径。

关键词：
产权
然资源资产
绿色屏障
草原
资源保护
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1、草原产权制度与资源保护

哈丁在1968年首次提出“公地悲剧”这一理论模型，从而提出了一个重要的观点：公共资源因未能界定产权或管理不力而被竞争性地过度使用。客观而言，任何一种类型的产权体制都被证明在某些条件下有助于环境资源的保护且任何一种类型的产权体制都无法被证明在任何条件下都是有助于资源保护的最优方案。因此能够做出的努力是在理解产权制度安排的复杂性基础上，尽可能发现影响产权制度选择的各种因素，并在产权制度安排的过程中尽可能地将这些因素考虑进去。

影响草原产权制度效用的因素有很多，从草原退化的状况来看，目前的草原产权制度效用有限，不完全适宜草原地区的实际情况，这种不适配性是草原利用和保护过程中面临的最大问题之一。因此，对现阶段草原产权制度演进过程中产生的问题进行分析需要立足于草原的生产实践。

我国草原产权制度的最大特征就是依循农区改革经验而行。无论是“双权一制”还是近年来的“三权分置”改革，其背后都离不开农区两权分离、三权分置的改革路径经验。也正是基于此，对我国草原产权制度进行研究，应当从农区产权制度改革入手。通过对农区土地产权制度的梳理和分析，理解农区土地产权制度改革的客观背景和改革目标，从而加深对草原产权制度的理解。

2、路径依赖下的草原产权制度变迁

草原“双权一制”改革和“三权分置”改革是在中央对农村土地的制度规划框架下统一实行的，这也是一直以来草原产权制度变革所遵循的逻辑，即中央以“农村土地”为对象制定政策，草原地区以“农村牧区”的身份参与到相应的制度变迁中，与农区土地产权制度变迁共享政策。

2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”从而将草地涵盖进了“农村土地”的范畴之中，为草原产权制度改革遵循农村土地产权制度改革框架提供了法理依据。仔细分析“农村土地”这一用语，“农村”强调的是农民的身份属性，“土地”强调的是资源特性，草原被划分入“农村土地”具有当然合理性。而在土地制度中，耕地作为保障粮食安全的重要载体受到了更多的关注。

与之对应的是农地共享政策方针的草原产权制度的变迁相对缓慢。在2016年的中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中，当时对农村土地产权制度改革的认知是要继续深化，“稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善‘三权分置’办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定”，而同时期的草原土地产权制度改革仍处在“完善草原承包经营制度”这一阶段。

在草原产权制度的变迁过程中，草地整体依然处于退化趋势中。如果无法匹配合理的产权制度，就可能导致原本草原社区的自然结构性遭到脱离、割裂和破坏，直接导致资源配置目标的“异化”。

3、草原产权制度困境的成因

3.1 人地关系的不同面向：草原农区制度变迁目标的差异

3.1.1 农牧区人地关系的差异性分析

农地的人地关系特征聚焦在“人多地少”这一问题上，解决这一矛盾的方案就是进一步推动农村劳动力向城市转移，从而又造成了农村土地闲置的状况。因此，农地的人地关系又转化为“人少地少”，从而对规模化经营提出了需求。以提高土地生产率的精耕细作为主的传统农业模式已逐渐向提高劳动生产力为主的现代农业发展模式转变。而“三权分置”为农区规模化经营提供了可能性的路径。从时间顺序和发展逻辑来看，是农地多种农业经营主体的共存、发展对规模化经营提出了要求，从而客观上产生了土地承包经营权和经营权分离的必要性。

草原主要集中分布在我国内蒙古、新疆、西藏等地区。根据内蒙古自治区第七次全国人口普查数据显示，2020年内蒙古12个盟市中人口密度最高的乌海市每平方公里也仅为327人，最低的阿拉善盟每平方公里只有1人[1]。而五大牧区其余的西藏、青海、新疆、甘肃正好是我国2021年中国人口密度最小的省级行政区前四名[2]。草原地区可称是地广人稀。同时，承包经营后细碎化的草场难以实现草地的轮牧和休牧，过度利用草场的现象依然存在，长此以往将导致草场失去生产能力。因此，草原人地关系引发的主要问题是承包经营后草场细碎化导致的过度利用。与此同时，草原和农区面临的制度变迁目标也不同。草原作为重要自然资源其所拥有的生态价值和其分布在我国中西部地区的发展战略决定了草原牧区的发展方向着重在生态效益层面的考量，尤其是在双碳目标背景下，草原的发展将依然以保护、养护优先。

3.1.2 人地关系差异对政策适应性的影响

农区和牧区之间存在显著差异性的人地关系导致了目前“三权分置”框架下相似的土地产权制度获得了截然不同的成效。从效果上来看，至2022年，全国家庭承包耕地流转面积达5.65亿亩，占全国承包经营耕地面积的36.2%，今年全国家庭承包耕地流转的比例稳定在35%左右。而《2021年鄂尔多斯市农村牧区土地流转基本情况》列明的当地集体所有耕地流转率仅为24.9%，考虑到其中还包括农地、林地等，实际的草地流转率将低于这个数字。事实上，草原“三权分置”实践过程中并未带来大规模的草场流转。

农牧区土地产权制度变迁的目标差异决定了草原产权制度的变迁路径将有别于农地。而从草原的主要人地关系来看，草原产权制度变迁的重心应当向强化承包经营权方向转变，重点在于促进当地牧民的合作，以本土力量形成规模经济的合力，从而形成有别于农地的经营模式。

3.2 产权细碎化：草原经营权流转的现实阻碍

草地细碎化是一个复杂的系统问题，其中包括产权细碎化这一分析视角。草原承包到户的过程就是草原产权的细碎化进程，通过将承包经营权赋予牧民，草原上的产权主体数量增多，导致草原的使用不再以统一的产权主体为单位，而是以牧民家庭为单位进行使用。

产权细碎化是导致经营细碎化的原因，也是规模经营形成过程中的阻碍，草原“双权一制”试图解决“公地悲剧”问题的同时也埋下了“反公地悲剧”形成的隐患。过于多元的产权主体之间无法形成统一的诉求，导致经营权流转过程中面临过高的协商成本，无法轻易实现大规模的草场集中并促成规模经营。目前草原地区基层组织在嘎查的权威迅速减弱，管理和组织能力已经受到了严重的削弱，无法作为有效的协商中介。

因此，再次重塑基层组织的角色定位，强化其管理和组织能力，将牧民对基层组织的信任和依赖重新建立起来，能够有效实现对产权细碎化的改善。

4、草原产权制度的优化路径建议

4.1 完善草原产权制度相关法律法规

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中提到要“根据自然资源资产产权制度改革进程，推进修订矿产资源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海岛保护法等法律及相关行政法规。”《草原法》尚停留在“两权分离”的深化和完善时期，针对的是草原的承包经营与承包经营权的转让。2021年11月18日，国家林业和草原局在《“关于重申修订《草原法》的提案”复文》（2021年第4650号（政治法律类341号））中提出《草原法》修订应当体现草原产权制度的特殊性和改革方向，明确草原承包者对草原保护建设和合理利用的义务，并依照农村土地“三权分置”的要求进一步明确草原经营权的权能范围和承包权的流转限制。

因此，在自然资源资产产权制度改革的大背景下，牧区在积极探索草原“三权分置”多种实现形式、积累实践经验的同时[3]，借助《草原法》修订的重要契机，完善相关法律法规和规章制度。在此过程中，完善过程中需要考虑到草原地区的实际情况，积极探索全民所有草原的有效实现形式，充分发挥所有权、承包权和经营权的功能和效用，进一步明确所有权、稳定承包权、放活经营权，尤其是在承包经营权权能的保护上，为牧民实践合作提供保障，从而激发牧区可持续发展活力[4]。

4.2“三权分置”框架下草原产权细碎化的改善

在草原产权制度的完善过程中，不能仅着眼于产权层面的制度安排，更要就产权实施层面的经营方式转型进行探索[5]。在完善草原“三权分置”路径的过程中，应当考虑不同地区的差异性，以建立符合地区实践的“三权分置”，其中以人地黏度作为区分牧区不同地区间“三权分置”完善路径的指标较为合理。人地黏度受自然因素影响，既能反映出当地的资源禀赋状况，又是对当地适宜经营模式的暗示[6]。

4.2.1 在人地黏度大的牧区探索建立牧业合作社

对于当地牧民是主要生产者的地区，实践草原“三权分置”的核心在于保障牧民生活的基础上促进规模化经营，避免“围栏陷阱”下的草场破碎化。因此，需要通过草原集中型方式推进“三权分置”。通过建立牧业合作社引导牧民的联合与合作，既可以实现草原适度规模化经营，改善草地破碎化问题，又能够通过集体的力量缓解承包制推行以来中小牧民无法独立应对自然灾害、过载经营等现实问题。

4.2.2 在人地黏度低的牧区探索实行股份合作

在这部分地区，或是劳动力外出打工，或是人均草场面积过大，导致无法充分有效地利用草场。在这些地区，一方面需要保障牧民的承包经营权，尽可能保障其权益不受损；另一方面应积极引入其他市场主体，提供劳动力和机械以加强当地草场经营。因此，应通过探索服务集中型方式推进“三权分置”。通过探索草原股份合作，积极引入外来企业投资经营，牧民以股份分成方式获取生活收入。既缓解了这部分地区劳动力流失导致草原经营不善、生产力降低的问题，又鼓励引入企业经营盘活当地经济，并对牧民生活提供了一定的保障。

参考文献:

[1]胡靖,郝晶,李津成.霞村调查2018[M].广州:华南理工大学出版社,2020:401-402.

[2]杨唯希.家庭农场发展与农村土地产权制度改革——农业经营制度创新背景下的“三权分置”改革[J].河北经贸大学学报,2018,39(2):97-103.

[3]马建兵,王天雁.农村土地信托法律问题研究[M].北京:知识产权出版社,2020:147-150.

[4]路冠军.嵌入式视角下草场“三权分置”改革的实践考察——基于内蒙古鄂托克前旗的实地调研[J].前沿,2017(9):70-75.

[5]周希梅,李浩.生态脆弱地区的畜牧业村社股份合作经营:何以可能､何以可为?——基于青藏新蒙四省区生态畜牧合作社的研究与分析[J].农村经济,2020(12):120-129.

[6]罗必良.从产权界定到产权实施——中国农地经营制度变革的过去与未来[J].农业经济问题,2019(1):17-31.

文章来源:唐柳颖.资源保护视角下的草原产权制度[J].黑龙江环境通报,2023,36(08):145-147.