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探索全民所有自然资源资产所有权委托代理机制

2020-09-05 3412 上传者：管理员

摘要：统一行使自然资源资产国家所有权，探索全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，是落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、构建中国特色自然资源资产产权制度的重要内容。

关键词：
全民所有
国家所有权
委托代理机制
自然资源资产
资源管理
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自然资源资产国家所有权委托代理行使是在我国现行法律和政策基础上形成的统一代表、分级行使制。具体如何落实由国务院统一代表行使自然资源资产所有权，以及在既有的行政体制框架下，如何行使包含双重法律关系的所有权，有待进一步分析。

自然资源资产国家所有权委托代理行使的发展历程

第一阶段：自然资源单门类法律明确，由国务院代表行使自然资源国家所有权。如：《矿产资源法》明确，“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”；《土地管理法》明确，“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”；《水法》明确，“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。由此，单门类自然资源由国务院统一代表行使所有权，地方政府不得行使国家所有权。但是，被赋予了地方政府自治管理权的除外。

第二阶段：《物权法》明确，所有国有财产授权国务院代表国家行使。此前，并不是所有的自然资源单门类法律都明确由国务院统一行使所有权，也就是说，对于国有财产并没有法律进行概括授权国务院统一行使。《物权法》的出台，明确了国有财产所有权授权国务院代表国家行使。同时，考虑到我国幅员辽阔以及自然资源的特殊性，国务院直接行使所有权并不现实，《物权法》做了但书规定，“当法律另有规定的，从其规定”。国务院并不一定是国家财产的唯一直接行使主体。如：《物权法》和《企业国有资产法》规定，“国家出资的企业由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定，分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益”。

第三阶段：国家政策明确实行国务院统一代表、自然资源主管部门具体代表统一行使前提下的委托代理行使制度。党的十八届三中全会提出，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。《生态文明体制改革总体方案》提出，探索建立分级行使所有权的体制；对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使所有权的资源清单和监督管理制度。至此，我国自然资源资产国家所有权实现方式形成了国务院统一代表、自然资源主管部门具体代表统一行使前提下的委托代理行使模式。

自然资源资产国家所有权委托代理的核心问题

既要统一行使又要委托行使的原因。强调统一行使自然资源资产国家所有权，一方面是出于公有制的刚性约束，另一方面是一直以来所有权主体虚置、分散行使所导致的一系列生态环境问题。中央层面意识到统一代表行使的重要性，在新的改革中提出国务院授权自然资源主管部门具体代表行使全民所有自然资源资产所有者职责。而委托代理主要是由于长期以来法律没有明确授权或者以委托等方式授予国务院各部委和地方政府行使自然资源资产所有权，加上我国幅员辽阔，需要综合考虑不同自然资源种类及其在生态、经济、国防等方面的重要程度，确定自然资源资产所有权的行使主体和范围。

这种委托是民事委托、行政委托还是一种新型委托关系。一是纯行政委托。自然资源部作为行政机关，将所有权管理作为行政管理事项，以行政委托的方式委托给地方政府。二是纯民事委托。自然资源部作为全民所有自然资源资产所有权民事法律意义上的权利人（所有权代表行使主体），以民事委托的方式将所有权的部分权能委托给地方政府；地方政府经同意后还可以转委托，由此地方政府可将具体的事务性工作进一步转委托给下级政府或有关部门，甚至符合条件的社会主体。三是创设新型委托。由于委托人（自然资源部）和代理人（各级地方政府或有关部门）都是行政机关，而委托事项则兼具民事权利和行政管理权力内容，需要创设一种新型的委托制度，兼顾行政委托和民事委托的特点。

委托行使的是民商事法律行为还是行政行为。其核心是在所有权和监管权分开行使的背景下，如何体现行使所有权，包含哪些具体行使方式。从理论上看，由于对国家所有权性质理解的差异，对行使方式存在不同的观点。从行使所有权与行使监管权的分离之改革目标出发，委托行使的权利应当解释为民商事法律行为。

委托与授权的关系。在私法上，委托与授权法律效果的区分就是委托只建立内部关系（委托关系），授权后方可形成三方关系（代理关系），而代理的后果由被代理人承担。在公法上，委托与授权的区分主要体现在二者行政委托与行政授权的差别。其中，行政授权的后果是职能或职权的转移，因而行政授权后，被授权主体以自己的名义行使职权，自己承担法律后果；而行政委托是“事务”的转移，因而接受委托主体需要以委托方的名义行使职权，后果归结于委托人。

所有权与监管权的区别。国家的双重身份和自然资源资产国家所有权在宪法和物权法中功能不同，导致我国自然资源资产国家所有权实现过程中所有权与管理权、监管权等行政权不分。自然资源资产国家所有权主体拥有基于所有者身份的管理权和监管权，而具体行使自然资源资产所有者职责的主管部门，在公权力机关之间必然会对授权或委托的部门拥有管理和监管责任。对于进入市场之后的自然资源资产国家所有权，虽然具体行使的主体具有双重身份，但是更多的是按照双方合同约定的权利义务去监督，从而维护自己的所有权。

委托代理行使的体制机制分析

委托哪些主体代为行使自然资源国家所有权，是改革的核心问题。国务院授权自然资源主管部门统一行使所有权，自然资源主管部门可以直接作为委托主体委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权。在早期的委托代理行使表述中，接受委托的主体主要是各级政府；而此后委托代理行使的概念是将接受委托的主体范围扩大处理。从所有权行使与管理权行使相区分的基本原则出发，接受委托的主体完全可以是各级政府之外的主体。但是，鉴于当前自然资源部统一行使国家所有权，各级政府仍是较为确定的主体。因此，在中央层面的委托上，可以考虑主要集中于地方各级政府，而地方各级政府行使代理权的过程中，可以根据实际建立多层次的实施主体体系，包括各级政府自身、相关职能部门、下级政府机构、社会主体等。

解决“全民所有自然资源资产的所有权人不到位”的问题，需要建立与委托行使所有权相适应的、统一代表行使与委托代理行使并举的行使体制。目前，自然资源国家所有权的行使主体体系存在各种设计思路，基于我国自然资源本身的特点和所有权行使的实际，国务院统一代表、委托行使模式成为现实选择，将来可逐步扩大至国务院以外主体代表行使的范围，减少委托行使适用的机会。委托行使法律体制的构建，首先应当将所有权界定为私法所有权，实现所有权与监管权的真正分离。委托行使关系应当超越公法私法的限制，而定位为一种新型法律关系，目前可通过委托协议的方式而建立。

应当根据资源本身的重要性（对国民经济发展、国家安全、对生态文明影响）和区域分布范围为依据，划分委托代理行使的资源清单和空间范围，以及委托代理行使的权限。自然资源本身的重要性（作用）和地域分布范围是划分“央地”行使对象的基本标准，事关国家经济、国防和生态安全等的自然资源资产所有权由中央直接行使；应理性考虑“央地”各自的利益取向，使地方掌握必要的施政权限。以此为依据，分别确定中央直接行使所有权和“央地”共同行使的自然资源资产清单。中央层面的自然资源资产管理是可以探索多种管理方式，包括直接行使、成立专门机构经营管理、或者委托央企行使，但关键是制定好收益分配的规则。

委托代理行使机制的关键是行使方式的确定，核心是在所有权和监管权分开行使的背景下，如何体现所有权行使。统一代表行使所有权的行为性质与具体方式，取决于对国家所有权性质和分级代理行使含义的理解。因此，应当在自然资源所有者与管理者进行主体和职能的分离、国家所有与国家所有权分离的双分离语境下，确定委托行使的对象和行使方式。此外，妥当分配“央地”责、权、利是委托行使机制的关键，这需要自然资源统一登记制度、动态调整机制、监督机制、政策法律保障机制等的保障。

完善自然资源资产国家所有权委托代理行使机制的管理监督。一是作为统一行使所有者职责的主体，法律授权主体、委托主体必然有管理监督职责。管理监督的依据是国家的法律法规以及委托合同中的条款，关键是责、权、利清单责任明确。特别是对于授权主体，在今后改革中，应只行使资产监管职责，不行使社会公共管理职能；委托主体在国家空间规划、用途管制、环境污染、生态红线等要求下有自主处分权。另外，制定监管权力责任清单，实行定期评估和动态调整清单范围，创新监管方式。二是作为市场民事主体，进入市场领域之后，对于自然资源资产使用者的监督管理，应与自然资源管理并行。自然资源资产监管应是自然资源管理的重要内容，应考虑自然资源资产本身的资产性并进行特殊监督和管理。

陈静,郭志京.自然资源资产国家所有权委托代理机制分析[J].中国土地,2020(09):30-32.