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面向储供联动的土地全生命周期系统优化策略分析

2023-10-18 144 上传者：管理员

摘要：随着国家城乡建设由快速发展到高质量发展的战略转变，土地资源作为物质空间载体，在空间规划管理、土地收储、土地供应及供后监管上面临着更大挑战。结合工作实际，从土地全生命周期系统的角度分析规划供给、征收储备、出让等环节，发现全流程尚存在程序反复、流程繁杂、关联不足及路径欠规范等系列矛盾。通过实例举证的方法，从规划配置、收储环节、供应差异与供后使用情况监管等多维关联的角度进行矛盾溯源。在高质量发展背景下，结合土地收储与规划面临的新形势，提出了优化土地全生命周期系统与创新其运行模式的相关建议及策略。

关键词：
全生命周期
土地征收-出让
实施反馈
空间规划
策略
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本文选择区级行政单元C区为代表，结合实际系统剖析了土地全生命周期中空间规划、征收储备、用地报批及批后实施过程所涉及的典型问题，以问题为导向分析和研究土地全生命周期系统，继而提出新发展格局下精准配置和高效使用土地的相关优化策略。

1、土地全生命周期矛盾溯源

1.1 空间规划内容合理性分析

1.1.1 规划供给精准性

在现行城乡用地布局与结构层面，以大湾区C行政区控制性详细规划（简称“控规”）实施情况为例，全区已批控规覆盖范围为405.7 km2，其中建设用地为228.9 km2，城镇建设用地为209.9 km2。其中，居住用地占比不足15%，低于国家标准；公服用地、绿地占比分别达到8%、18%，高于国家标准；工业用地占比不足18%，接近国家标准下限；道路与交通设施用地占比超24%，接近国家标准上限。近20年来，已批控规中未得到有效使用或建设的用地约有60 km2，占控规总建设用地的26%，工业用地使用率较高，未建设比例不足10%，居住用地实际使用率略超控规规划居住用地总量。从供给与需求的角度看，公共服务与公园绿地供给量远超出实际城市建设需求，虽然公益类设施用地配置比例大体现了以人民为中心的思想，但也一定程度上说明了控规土地利用结构设置上依然存在欠合理的现象[1]。

1.1.2 规划传导有效性

规划引领能力弱，对城市用地布局、结构的管控不足。以大湾区C行政区为例，据统计，在近20年的发展过程中，局部规划与控规经过了多轮的调整与修编，而控规“一张图”与初始规划在用地比例、片区整体发展规划上存在较大差异。原有控规调整或修编频繁，且流程长、周期久、专项多，规划编制弹性不足，导致其约束与管理效力降低。

1.1.3 规划协同显著性

现行规划之间协同性成效不显著，管控要求和目标与侧重点差异大。目前国空三线划定及空间规划还处于过渡期，现行规划尤其是土地利用规划（简称“土规”）、控规等上位规划，衔接上存在不精准、不清晰、不确定因素。控规多以落实上位规划战略、推动项目落地为导向，土规则更注重城乡建设用地规模及指标管控，空间发展需求层面较弱。控规是以空间逻辑为侧重，通常导致控规编制后与土规布局不符，难以有效保障项目用地需求，并影响土地资源管理作用的有效发挥。而控规与土规编制、调整工作相对独立，调整程序、成果形式、行政审批等差异较大，缺乏有效联动协调。

1.2 土地储供联动机制待强化

按照土地储备项目内在逻辑要求，土地储备工作中的计划库、潜力库、项目库、供应库流程搭建及程序精准度方面存在不足，全环节联动及分层管理仍需加强。同时，按照“以收定支”原则，从土地交易市场中获取对规划编制与实施工作的反馈时，部分土地储备项目环节滞后及数据缺失等，造成土地储备项目落实较为困难。

土地储备部门与区相关部门职能承接关系仍待理顺，“大计划”和“全资源”的工作平台缺乏优化。土地储备计划需加强与其他6项国土资源利用计划（减量化计划、新增建设用地计划、农转用计划、城市更新计划、控规编制计划、土地供应计划）的同步协调，并与国家发展改革委、财政局的项目安排计划和项目资金预算计划同步衔接，加大力度促进土地供应需求与土地储备计划挂钩[2]。

1.3 用地报批过程中的难点、堵点依然存在

(1）权属不清是用地报批的主要障碍。由于历史原因，土地权属不一致的现象较多，导致权属发证及权属注销阶段工作进展缓慢，影响整体报批进度。

(2）报批中涉及的管线迁改立项耗时长，技术协同弱。管线迁改项目立项材料上报审核修改占用大量时间，拖慢项目进度。管线迁改项目、土地平整项目涉及施工，需要较为专业的技术支持。

(3）历史违法用地产生时间跨度大。在用地审查报批中，核查历史违法用地地块还原情形复杂，甚至跨越多个年度，导致逐年追溯和还原违法用地变更前地类的难度大，处罚的地类和标准难以确定。

(4）规划用地与实际建设需求不匹配，存在先建后报现象。

2、土地全生命周期系统优化策略

2.1 建立控规实时动态反馈机制

控规编制成果文件是规划实施的法定工具和项目落地选址的直接依据。为保证控规方案的实施成效，应建立控规实时动态反馈机制，对控规指导和约束进行提前预警。提高控规实施的可预见性需加强以下4个方面的反馈：①在编制空间规划的过渡期，控规用地布局要充分与土规协调，强化与“多规”的一致性，确保用地布局符合城镇开发边界，同时保障全面覆盖城乡建设。对于区域、地块和边界差异，要及时反馈给空间规划编制组。②充分与地区招商投资促进部门或产业部门的项目衔接，建立以项目需求为导向的用地调整机制，做好项目需求的前期反馈，让用地得到高效利用。③在编制控规或用地规划过程中，加强对土地利用现状的摸查，尤其要核对“三调”及年度土地利用变更调查数据情况，从源头解决用地报批和土地收储实施过程中的难题，建立控规编制与用地报批挂钩的实时反馈。④构建批后使用与控规符合性的实时动态反馈机制，使控规引导城市功能和土地性质的核心目的得到有效发挥。最终从编制层面，形成一种编制、实时反馈、评估分析、协同调整的控规实施模式[3]。

2.2 创新控规引领土地成片连片开发模式

为科学合理优化用地布局，加强规划对土地利用价值的管控与引导作用，发挥规划在土地储备中的引领与保障作用，建议以控规方案为底板，开展全域土地成片连片开发方案的编制及研究。侧重“对上”与“对下”两个方面的延伸：①“对上”密切衔接已编制的控规方案与管控引导要求，结合控规用地布局和空间引导深入识别土地收储潜力、模式和重点，结合对上位规划的衔接，分级分类分时限编制征收储备总体方案，拟推动形成“5+3+1”计划和管理模式，即5年近期规划、3年滚动计划、年度计划。5年近期规划衔接国土空间近期规划，分析空间发展价值判断、储备潜力，并划定土地储备项目引导区；3年滚动计划，以市级行动计划指导区级土地储备3年滚动计划编制；年度计划，具体落实当地各类项目的实施落地计划。②“对下”以土地成片开发和连片收储为实施目标，成片开发方案的地块划定和连片空间分布，应充分结合土地权属情况、现状建设情况、土地地类与规划用途管制及社会风险程度等要求，在连片开发方案中优先进行土地出让的可实施性分析，力争形成收储一片报批一片出让一片，建立精准传导的成片连片开发方案编制新模式。

2.3 建立控规和成片连片开发方案以及土地征收、出让、报批的联动机制

2.3.1 以成片连片开发方案贯通土地收储全生命周期

土地成片连片开发方案应以土地收储和出让为目的。为实现该目的，要充分依托控规的法定基础编制土地成片连片开发方案。符合控规的土地成片连片开发方案对收储报批和土地出让的实施有较大推进作用。此种联动机制对控规编制提出了较高要求，倒逼控规编制直接面向土地批后实际使用，在编制过程中需要贯通地块与权属、“三区三线”以及用地规模和指标的关系，及时预警和调整矛盾关系[4]。

2.3.2 合理优化城乡建设用地规模与项目需求的匹配

城乡建设用地规模涉及项目落地后期规划许可和工程许可的相关手续办理，即项目用地手续是否合规等问题。在规模资源配置方面，应建立机动调整机制，按项目投资规模、重点项目等级及实施时序，安排项目与规模的动态匹配制度。城乡建设用地规模缺口的机动调整机制优化策略包括以下3个方面。

(1）创新土规修改腾挪置换用地规模制度，减少城乡建设用地规模缺口。以旧改项目为例，《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）明确规定，对于连片改造中不符合土地利用总体规划，原则上单块面积不超过3亩、累计面积不超过项目主体地块面积10%的边角地、夹心地、插花地等零星土地，在不突破城乡建设用地规模、不减少耕地保有量且不涉及占用基本农田的前提下，在自然资源主管部门出具的相关零星土地无法单独出具规划设施条件或难以独立开发的确认函后，允许开展城乡建设用地规模置换。本文建议对符合重点项目计划的规模缺口项目，依程序适度扩大土规规模调整额度，可按不超过项目主体地块面积的比例进行调整，例如，由10%调整为20%。

(2）创新土规有条件建设区使用方式，补充建设用地规模。根据《广东省国土资源厅关于印发〈广东省土地利用总体规划实施管理规定〉、〈广东省土地利用总体规划修改管理规定〉相关配套文件的通知》（粤国土资规划发〔2013〕83号），可通过使用有条件建设区土地、置换建设用地规模的方式落实规模。按项目建设需要以及重点项目层级，建立机动调整机制。

(3）创新使用区级预留城乡建设用地规模机制。根据《广东省自然资源厅关于明确预留城乡建设用地规模使用有关事项的通知》（粤自然资函〔2020〕166号），按照“谁预留，谁审批”的原则，由市、区县级自然资源主管部门对预留规模使用进行分级审批。简化区县级预留规模使用审批程序，完善区级预留城乡建设用地规模分配方案，优先保障重点项目、民生项目等规模。简化预留规模使用方案，将方案简化为“一张表”及“一张图”的形式，以逐级备案的形式报上级主管部门[5]。

2.3.3 创新城乡建设用地规模的有偿使用机制

城乡建设用地规模是指规划目标年城镇用地、农村居民点和工矿用地的总规模，是约束性指标，不得突破其最高限。因此，在城市发展中，城乡建设用地规模具有紧缺性。在区级统筹配置过程中应引入价格和市场机制，鼓励支柱产业、优质主体高效使用土地资源。可参照《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，以跨区域购买和转移支付形式，发挥经济发达地区和资源丰富地区资金资源互补优势，实现建设发展权益通过经济价值交易转移至发达地区，调出地区获得经济补偿。

2.4 前置用地报批核心技术问题

(1）前置历史征地权属技术处理。对历史已征地已报批用地范围内需进行权属注销、变更的用地，进行权籍调查，若有需要，视具体情况开展地籍测绘工作。编制不动产权籍调查表、宗地草图、变更（注销）示意图等相关材料。跟进协调村社签名盖章确认权属注销、变更相关文件材料，全流程跟进并协助村社办理权属注销、变更案件，直至取得新的不动产权证或权属注销证明。

(2）源头化解征地数据与权属数据不一致问题。因征地数据与权属数据不一致，导致权属发证及注销进展缓慢，区土储中心可委托开展走界测量，并根据走界测量成果进行权籍调查，从源头解决征地数据与权属数据不一致的问题。

3、结语

建立土地供后监管到规划前端供给的逆向反馈框架体系，涉及土地收储全流程和全环节内容，通过环节关联与规划、技术传导的思维方式打通逆向反馈的路径。此种逆向思维方式可纳入详细规划、土地储备规划以及用地报批等的编制环节，有利于实现规划编制，有效指导土地精准供给和供后高效使用。由于土地收储全流程涉及面广，在土地用途管制制度、政策创新以及程序重构方面仍需进一步研讨。各级土地资源要素主管部门需从更广的视角以及面向土地利用末端的监管出发，优化编制、论证、评估、报批、实施监管及动态反馈的全流程。在高质量发展和下放审批权限的背景下，做到“放得下权利，管得住重点，优化好流程”，提升区县级行政部门执行能力、服务能力，提高技术超前应对水平，从而高效精准地实施土地开发活动，提高土地资源利用效率，促进国土空间治理和治理效力的高水平发展。

参考文献:

[1]谢宝剑,李玫灵.粤港澳大湾区空间治理体系构建[J].改革与战略,2023,39(3):92-102.

[2]李明p.基于二､三维地理信息系统的土地收储全周期管理系统设计与实现[J].北京测绘,2021,35(9):1151-1156.

[3]林安填.三明市区土地收储工作存在的问题和对策[J].中国管理信息化,2022,25(20):204-206.

[4张悦文,吴沅篝.面向储供联动的上海土地储备规划编制探索[J].中国土地,2022(10):18-21.

[5]孟令颂,陈鹏,童小华,等.面向土地全生命周期的地籍时空管理系统设计与探讨[J].地理信息世界,2016,23(4):76-80.

文章来源:刘中毅,梁添.面向储供联动的土地全生命周期系统优化策略分析[J].低碳世界,2023,13(10):85-87.