1、农村闲置宅基地入股企业的制度基础

随着乡村振兴战略的实施，2018年中共中央、国务院首次提出要适度放活农村宅基地和农民房屋使用权，为宅基地入股企业的模式提供了政策基础[1]。农业农村部于2019年发布《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，鼓励盘活闲置宅基地，并探索宅基地入股企业等新型土地流转方式。2021年审议通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》也强调了宅基地在乡村产业发展中的重要作用，为宅基地入股企业的实践提供了法律保障。这些政策的出台，不仅为农民提供了更多的土地流转方式，也为企业的投资提供了稳定的土地资源。在乡村振兴战略的背景下，农村宅基地制度的改革与发展对于激活农村经济发展动能、提高土地利用效率以及实现乡村可持续发展具有重要意义。宅基地制度不仅是农村土地制度的重要组成部分，更是乡村振兴战略实施的基础。

自新中国成立以来，宅基地制度经历了多次变革。从最初的集体所有、集体使用，到宅基地使用权的逐步确立，再到近年来宅基地制度的不断完善，宅基地制度的演变与国家土地政策和农村经济发展密切相关。例如，《中华人民共和国土地管理法》对于宅基地的管理和使用作出了明确规定，强调了宅基地的福利性质和社会保障功能。

1.1 农村宅基地入股企业制度概述

宅基地入股企业是指农民将其闲置的宅基地使用权作价入股到企业中，与企业共同分享收益的一种土地流转方式。通过宅基地入股企业，农民可以获得稳定的收益来源，同时企业也获得了土地资源，实现了双赢[2]。目前，一些地区已经开展了宅基地入股企业的试点工作，并取得了一定的成效。例如，黑龙江省密山市太平乡庄兴村开展宅基地入股企业试点工作，村集体将11处宅基地进行入股利用，进行了以闲置宅基地入股有限责任公司的实践探索。

1.2 闲置宅基地入股的理论支撑：“三权分置”改革

宅基地入股制度作为农村土地制度改革的重要内容，其背后的政策支撑源于“三权分置”改革。这一改革旨在重新配置农村土地权利，激活土地资源，使其更好地服务于农村经济发展[3]。

首先，宅基地入股制度的基础在于落实宅基地的集体所有权。通过确保村集体对宅基地的完整所有权，能够为入股行为提供稳定和合法的产权基础。这不仅保障了村集体的权益，也为宅基地的流转和集中利用创造了条件。其次，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权是宅基地入股制度的另一重要支撑。在入股过程中，农民作为宅基地的实际使用者，其资格权和财产权必须得到充分保障。这确保了农民在入股过程中不会失去对宅基地的合法权益，同时也鼓励他们积极参与入股，分享土地权利激活带来的收益。此外，放活农村宅基地和农民房屋使用权是宅基地入股制度的核心目标。通过市场化的方式，允许宅基地使用权进行流转和入股，能够打破传统制度对宅基地使用权的限制，提高土地资源的配置效率。这不仅有助于盘活闲置宅基地，增加农民收入来源，还能带动农村经济的发展。

1.3 闲置宅基地入股企业的可行性分析

宅基地入股制度的实施，依赖于一套综合的法律框架和政策指导。在这一框架下，《中华人民共和国公司法》对于股东出资的规定，即“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权、股权、债权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资”“对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价”，为宅基地入股提供了基本的合规性基础。同时，《中华人民共和国民法典》物权编对不动产物权变动的规定，尤其是关于登记的要求，即“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外”，为宅基地入股提供了法律上的确认和保障。此外，《中华人民共和国土地管理法》对于农村住宅转让和宅基地使用权转让的规定，以及国家对闲置宅基地和住宅的盘活利用的鼓励态度，进一步补充和完善了宅基地入股的法律基础。这些法律法规共同构建了一个支持宅基地入股制度的法律环境，不仅没有禁止这种做法，反而为其提供了明确的法律依据和政策支持。在实践层面，土地经营权入股的实践经验也为宅基地入股提供了有益的参考。这些实践显示了入股作为一种土地流转方式的重要性和活跃性，农户将土地经营权入股企业，与社会中的公司进行合作，展示了入股在土地资源配置中的积极作用。

2、闲置宅基地入股企业的主要问题

2.1 价值评估问题：进入阶段宅基地入股的价值评估体系缺失

宅基地使用权入股，作为一种创新的土地利用模式，旨在为农民创造更大的经济价值。在这一模式下，农民凭借宅基地使用权这一资产，将其作为股份投入各类经济实体中，从而获得相应的股权收益。这种做法不仅赋予了农民更多的资产性收入来源，也进一步提升了土地资源的经济价值。然而，要实现宅基地使用权的顺利入股，首先需要解决的是宅基地的产权明晰问题。在实践中，由于历史遗留问题和监管制度不完善等原因，许多农村地区的宅基地确权登记工作面临挑战。产权界定不清直接影响到宅基地的价值评估，进而影响到整个入股过程的顺利进行[4]。

根据《中华人民共和国公司法》的规定，对作为出资的非货币财产应当评估作价。因此，若以宅基地使用权入股公司，必须委托专业机构进行评估。虽然《中华人民共和国农民专业合作社法》并未强制要求非货币出资必须经过专业评估，但合作社的资本机制并不适用于所有情况。对于需要进一步融资或引入外部资本的经济实体来说，一个科学、客观的价值评估体系至关重要。当前，试点地区在实践中遇到的一个突出问题是宅基地使用权估值标准的缺失。由于缺乏统一的管理和评估体系，农户和经济主体往往只能自行协商确定入股价值。这种做法不仅缺乏客观性和科学性，还可能导致交易的不公平。

更为关键的是，当经济实体需要更大的流动资金或外部融资时，现有的非专业评估方式和不规范的财产法律制度将构成严重的障碍。由于无法准确评估真实的法人财产价值和信用状况，这些经济实体将很难获得金融或融资支持。这不仅限制了其发展空间，也制约了宅基地入股企业的可能性。

2.2 利润分配问题：入股阶段闲置宅基地入股后利润分配制度未明确

在实践中，股东的利润分配主要有两种方式。第一种是直接按照股份比例进行分红，这种方式相对简单明了。第二种则是在提供保底收益的基础上再进行按股分红[5]。采用第二种分红方式时，无论所入股的公司是否实现盈利，根据协议约定，都必须向入股主体支付保底利润。在支付了保底利润后，剩余的利润则根据股权比例进行再次分配。这种分红方式的优势在于为农民股东提供了稳定的收益保障。然而，这种分红方式也存在一些潜在问题。从《中华人民共和国公司法》的角度来看，公司在分配当年税后利润时，必须先提取法定公积金。如果公司的法定公积金不足以弥补之前的亏损，则需先用当年的利润进行弥补。在此基础上，如果在公司弥补亏损和提取法定公积金之前向股东分配利润，股东必须将违反规定分配的利润退还公司。因此，“保底分红”的规定与《中华人民共和国公司法》中的效力强制性规定存在冲突，需要进行相应的调整。

2.3 权利处置问题：企业破产后对所入股宅基地权利处置路径不明

当前，我国宅基地入股公司的股份退出机制尚不完善。在《中华人民共和国公司法》框架下，公司作为独立的法人组织，其财产和责任与股东完全分离。然而，在宅基地使用权制度中，需要平衡农户的身份专属性和社会主体对宅基地的利用需求。尽管部分地区建立了“自愿、有偿退出”机制，但其他地区缺乏明确规定。相关法律操作规则不足，直接应用于宅基地使用权退股存在诸多障碍。若地方规范文件不作补充，将形成权利真空。这导致退股程序由各方协商约定，使农民股东退股行为处于无法可依的状态，其合法权益难以保障。

《中华人民共和国公司法》规定股东有四种退出路径：股权转让、公司回购、减资退出和司法解散。然而，宅基地使用权的特殊性使得这些路径在实践中面临诸多阻碍。首先，股权转让的被转让主体选择受限，因为宅基地使用权只能转让给本集体经济组织成员。公司回购也不能保证宅基地使用权的完整退出，且回购金的数额难以保证。其次，减资退出需要多数股东同意，而农民股东在公司中的股权通常较少，难以获得支持。最后，司法解散将导致宅基地使用权发生流转，这与《中华人民共和国农村土地承包法》相违背。

3、闲置宅基地入股企业的优化路径探讨

3.1 建立宅基地入股的价值评估体系，规范价值评估流程

3.1.1设立专业的价值评估机构，确保评估的公正性和准确性

随着宅基地入股实践的逐步展开，对于专业评估机构的需求也日益凸显。这些机构在价值评估中起到核心作用，评估机构不仅需要具备深厚的土地估价知识和经验，还需对农村土地制度的特殊性有深入的了解。专业的评估机构能够确保评估的公正性、准确性和全面性，为宅基地入股提供科学依据。

这些机构在实践中会面临诸多挑战。例如，需要综合考虑宅基地的位置、用途、基础设施、经济发展水平等因素，同时还需要考虑到政策变化和市场行情的影响。因此，为了确保评估的准确性和公正性，这些机构应保持独立性，避免利益冲突。

3.1.2制定宅基地价值的评估标准和方法

制定宅基地价值的评估标准和方法是价值评估体系中的重要环节。在农村宅基地入股企业制度研究中，如何科学、公正地评估闲置宅基地的价值成为一个重要议题。为了解决这一问题，各地政府在《农用地估价规程》的基础上制定了一系列评估指导意见和标准。然而，由于各种评估方法存在利弊，并且缺乏统一的评估机制，导致在实际评估中难以真实反映宅基地的价值。

为了解决这一问题，有必要建立一套科学的评估机制。首先，应形成规范、便利的评估标准。这包括对评估对象、土地等级、评估程序和评估时效等要件进行明确规定。通过制定具体的技术规范，可以引导土地评估市场形成科学、规范的评估机制，确保各地评估工作有明确的指导原则。其次，应采用创新、多元化的评估方法。针对不同的宅基地等级，应选择适当的评估方法。结合入股公司的用途，可以选择最佳的估价方法来准确评估宅基地的价值。同时，应鼓励创新闲置宅基地的评估方法，并及时修正不完善的评估标准和方法[6]。

3.1.3规范评估流程

规范的评估流程是确保宅基地价值评估准确性和公正性的关键。一个完整的评估流程应包括初评、复评和终评三个阶段。在初评阶段，应对宅基地的基本情况进行初步了解；在复评阶段，应对宅基地的价值进行详细评估，并考虑各种影响因素；在终评阶段，应对评估结果进行审核和确认。

为了提高透明度和公正性，整个评估过程应允许相关利益方参与，并对公众意见进行充分考虑。同时，应建立有效的监督机制，防止腐败和不公现象的产生。通过规范评估流程，可以提高评估结果的准确性和公正性，为宅基地入股提供更为科学和可靠的依据。

3.2 以章程特别条款完善利润分配制度

为解决“保底分红”与公司利益这一矛盾，笔者认为可以在公司章程中明确设立针对农民股东的保护条款。具体措施包括但不限于由非农民股东为农民股东的“保底分红”提供担保。这样设计的目的在于当公司未能达到分红条件时，原本应由公司支付的“保底分红”可以由非农民股东先行垫付。待公司满足利润分配的法律条件后，再由公司对非农民股东进行相应的清偿[7]。尽管《中华人民共和国公司法》规定有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，但法律同样尊重当事人的意思自治。只要相关权利义务的约定不违反法律的强制性规定，即可认定为有效[8]。

如果全体股东在初始公司章程中就非农民股东的担保责任达成一致，并且这一安排不影响第三人利益，那么该约定应视为有效。但如果是在修改公司章程后才将“非农民股东承担担保责任”的内容加入，则需要进一步分析。只有当全体股东一致同意时，才不会对第三人利益产生影响；否则，这一做法可能因违反强制性规定而无效。

综上所述，通过引入非农民股东的担保责任机制，可以在不违反法律强制性规定的前提下，有效保障农民股东的权益。当然，这种做法也需要全体股东的一致同意，并且不影响第三人的利益。只有这样，才能实现各方利益的平衡与共赢。

3.3 明确企业破产后宅基地的处置方式

首先，在企业破产清算后，必须允许入股的农户以合理的价格回购他们的宅基地使用权。这样可以防止宅基地“外流风险”，并确保农户的利益得到保护。如果农户没有能力回购，也可以考虑由村集体内的其他农户进行收购。这样可以分散农户因入股带来的风险，并确保集体经济组织的权益得到维护[9]。

其次，给宅基地使用权入股设立期限是一个合理的做法，允许设立宅基地入股的期限，到期后自动退股。这样不仅降低了农户的失地风险，也有利于发挥农户的主观能动性，保护他们的权益[10]。同时，为了防止出现房地不一致的情况，宅基地使用权的期限应与地上房屋的期限相同。当期限届满，农户应有权收回宅基地使用权。如果农户没有经济实力或不愿收回，从维护集体经济组织成员间的公平、防止宅基地长期外流的角度考虑，可由村集体收回。但不论是农户还是农民集体收回，宅基地使用权都应再次接受评估机构的评估，以确保其现存价值不受损害。

但是，任何机制都需要建立在明确的法律和制度基础上。因此，对于宅基地使用权入股的相关法律规定需要进一步的明确和完善。特别是在企业破产法与宅基地使用权法律制度的衔接上，需要更为细致的规定，以防止出现法律真空或冲突。

4、结语

在乡村振兴的大背景下，随着城市化进程的加速，大量农民涌入城市，农村宅基地制度的变革已成必然。为了释放宅基地使用权的财产属性、提高土地利用水平，并实现多方共赢，需在改革试点中探索新的宅基地使用权利用模式。农村宅基地制度的改革需稳妥审慎推进。为盘活宅基地使用权和提高土地利用水平，开展农村闲置宅基地的入股利用成为关键。在制度规范的完善中，应遵循倾斜保护的原则，需规范评估制度、明确利润分配制度和退出机制。通过入股企业方式盘活农村闲置宅基地，有望创新利用方式和改善人居环境，对实现农村土地高效利用和乡村全面振兴具有积极意义。

参考文献:

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[5]桑瑜.六盘水“三变”改革的经济学逻辑[J].改革,2017(7):70-77.

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[7]吴义茂,吴越.土地承包经营权入股有限责任公司问题研究:以农民股东与非农民股东的利益冲突及其平衡为视角[J].南京农业大学学报(社会科学版),2012,12(3):73-80.

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[10]陈小君.宅基地使用权的制度困局与破解之维[J].法学研究,2019,41(3):48-72.

文章来源:颜丽珊.乡村振兴背景下闲置宅基地入股企业的制度研究[J].南方农机,2024,55(15):130-133.